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3.1. El derecho de petición opera también en la vía gubernativa
Contra las decisiones de carácter particular tomadas por la administración las personas cuentan con recursos, ante la misma administración, para controvertirlas. Estos recursos, el de reposición, ante la misma autoridad que tomó la decisión o el de apelación, ante el superior jerárquico, constituyen la denominada vía gubernativa, cuyo agotamiento previo es exigencia para demandar los pronunciamientos de la administración ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. En un alto número de sentencias nota 1 la Corte Constitucional ha establecido que el retardo en resolver los recursos interpuestos en vía gubernativa también constituye una violación al derecho de petición, el cual exige, que exista una respuesta dentro de los términos legales a las solicitudes que hagan las personas a las autoridades. En estos casos, las autoridades no pueden excusarse en que con ello se configura un silencio administrativo, ya que éste no puede ser considerado como respuesta aceptable para garantizar el derecho que la Constitución consagra en su artículo 23. Por ello en un sinnúmero de ocasiones ha ordenado a los funcionarios encargados, responder los recursos de inmediato.
El actor afirmó que, gracias a un fallo de tutela que amparó el derecho de petición, CAJANAL respondió una solicitud de sustitución pensional en la cual reconocía sólo el 50% de dicha prestación a sus hermanas menores. Contra este acto administrativo se interpuso el recurso de reposición. Hasta el momento en que presentó la demanda, la entidad demandada no había resuelto el recurso, habiendo sobrepasado el término legal para tal efecto, y considera que dicha omisión generó perjuicios para las menores pues no fueron incluidas en nómina y tampoco han gozado de los beneficios del régimen de seguridad social. De acuerdo con la Corte, la entidad demandada violó en un primer momento el derecho de petición al no dar respuesta oportuna a la solicitud de reconocimiento de pensión y sólo en virtud de un fallo de tutela fue posible lograr una respuesta. Pero CAJANAL reincidió en la vulneración al mismo derecho, cuando en el trámite de la vía gubernativa se abstuvo de emitir pronunciamiento sobre el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo.
La Corte Constitucional no admite la tesis de la Corte Suprema según la cual el amparo constitucional no es procedente puesto que existen otros medios de defensa judicial para proteger los derechos invocados, como lo es la acción contencioso administrativa contra el acto ficto o presunto en aplicación del silencio administrativo negativo. Tal afirmación desconoce una consolidada doctrina constitucional, por cuya virtud se tiene por establecido que el silencio administrativo no protege el derecho de petición, pues tiene un objeto distinto y, por otra parte, es precisamente prueba clara e incontrovertible de que el mismo ha sido violado. Por ello, ejercido el recurso y ante la mora en resolver sobre el fondo del mismo, la suspensión provisional del acto ficto, en vez de solucionar el conflicto al particular en el plano específico del derecho constitucional a una oportuna respuesta -pues continúa para él la indefinición-, representaría poner en tela de juicio, inclusive, lo que ya le había reconocido la Administración, como es el reconocimiento parcial de la pensión. nota 2
Una sociedad comercial en ejercicio del derecho de petición en interés particular y de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto Tributario, solicitó a la DIAN que se declarara que el recurso de reconsideración interpuesto contra una liquidación oficial de corrección aritmética se entendía fallado en favor del recurrente por haber transcurrido el término que tenía la administración para resolverlo sin que se le hubiera notificado acto alguno que lo decidiera. Pues bien, posteriormente la DIAN ordenó el embargo del establecimiento y prosiguió el proceso. Para la Corte, la vulneración del derecho fundamental de petición resultó incontrovertible en este caso no solamente por el transcurso del tiempo -pues desde el momento en que se formuló la petición hasta la fecha de la demanda de tutela no se había resuelto- sino por las posteriores actuaciones de la Administración, que procedieron como si el acto materia del recurso de reconsideración estuviera en firme (punto que se hallaba pendiente de resolver precisamente a partir de la definición sobre si había operado el silencio administrativo positivo), ordenando la ejecución forzosa de obligaciones tributarias cuya cuantía era discutida. nota 1
La entidad demandada negó la solicitud de reconocimiento de pensión de gracia que el actor había elevado y dentro del término legal fue interpuesto el recurso de apelación contra la decisión. Sin embargo, a la fecha de interposición de la acción de tutela no existía respuesta definitiva. De acuerdo con la Corte, la interposición del recurso de apelación no puede equipararse al ejercicio del derecho de petición; este derecho, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, consiste en presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y obtener pronta resolución. Esto es muy diferente al derecho de litigar en causa propia o ajena.
El litigio es la expresión del acceso a la justicia y dentro de ésta ocupa lugar destacado el derecho de interponer recursos contra los diferentes actos de la administración y contra las providencias de los jueces. Y tratándose de actos administrativos, éstos también son susceptibles de recursos, es más, es obligatorio hacerlo para previamente agotar la vía gubernativa y luego acudir ante la respectiva jurisdicción (ordinaria o contencioso administrativa). En efecto, interponer el recurso de apelación o de reposición sólo puede hacerse después de que ha habido pronunciamiento por parte de la administración. Si la decisión tomada, judicial o administrativa, no es del agrado de una de las partes, se tiene el derecho a impugnarla para que se revoque, modifique o adicione. Esto hace parte del derecho al debido proceso pero no del derecho de petición en sentido estricto. nota 1
El INCORA dictó una resolución en la que reconocía el territorio de un resguardo indígena, para solucionar el problema de tenencia de tierras presentado en la región en donde este se encontraba ocupado. Inconforme con esta decisión, pues el territorio asignado al resguardo era insuficiente para la cantidad de personas que habitaba en el resguardo y no estaba conforme con las escrituras que los indígenas tenían en su poder, el gobernador del cabildo indígena presentó una petición, solicitando rectificar la decisión, pues ella contenía un error que perjudicaba a su comunidad. El INCORA respondió que el derecho de petición no era el mecanismo idóneo para realizar la solicitud y que por tanto ella debería darse dentro de un proceso de revocatoria directa del acto con el cual no se estaba de acuerdo. Sin obtener respuesta de fondo sobre su solicitud el gobernador indígena promovió acción de tutela por violación al derecho de petición.
La Corte Constitucional sostuvo que toda solicitud elevada a la administración se constituye en ejercicio del derecho de petición. El hecho de que existan modalidades especiales, reguladas por la ley, para dirigirse a la autoridad no las despoja de fundamento constitucional. En esas condiciones, toda manifestación que se haga ante autoridad pública para obtener algo de ella es una dimensión del derecho de petición y por lo tanto genera la obligación de dar pronta respuesta. No es necesario que en el escrito de solicitudes se haga referencia a una u otra determinada norma o trámite, para que se entienda que se está en frente de un derecho de petición. La autoridad está en la obligación de determinar cuál es el sentido de la solicitud para así proceder a darle trámite de inmediato y conforme a los términos legales. Si lo que se deduce de la solicitud de la comunidad indígena es la revocatoria directa del acto que define la extensión de su resguardo, así debió dársele el trámite respectivo y decidir conforme a lo solicitado. nota 1
La actora afirmó que había venido poseyendo un inmueble adquirido mediante escritura pública. Dicha posesión que había perdurado más de cinco (5) años se había visto violentamente perturbada por el Alcalde Municipal de la localidad, quien sin respetar procedimiento alguno decidió adjudicársela a otra señora, mediante acto administrativo. Se solicito la revocatoria de la adjudicación, por ser violatoria de la Constitución y la ley, sin que este funcionario se dignara dar respuesta. La Corte afirmó que procede la tutela del derecho de petición y, se ordena, proceda a resolver la solicitud de revocatoria directa formulada, según su criterio y de conformidad con la ley. También afirma que en este caso, el juez de tutela le otorgó al silencio administrativo un alcance del que carece, pues, de conformidad con lo expuesto, tratándose del derecho de petición, no suplía la decisión que la autoridad estaba llamada a tomar.
Pero, en esta oportunidad la equivocación fue doble, porque la solicitud elevada ante el alcalde del Municipio es la de revocatoria directa de un acto administrativo y, para esta hipótesis no estaba prevista la ocurrencia del silencio administrativo. Así se desprende del artículo 72 del Código Contencioso Administrativo de acuerdo con el cual "ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo". nota 1
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3.1. El derecho de petición opera también en la vía gubernativa
Contra las decisiones de carácter particular tomadas por la administración las personas cuentan con recursos, ante la misma administración, para controvertirlas. Estos recursos, el de reposición, ante la misma autoridad que tomó la decisión o el de apelación, ante el superior jerárquico, constituyen la denominada vía gubernativa, cuyo agotamiento previo es exigencia para demandar los pronunciamientos de la administración ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. En un alto número de sentencias nota 1 la Corte Constitucional ha establecido que el retardo en resolver los recursos interpuestos en vía gubernativa también constituye una violación al derecho de petición, el cual exige, que exista una respuesta dentro de los términos legales a las solicitudes que hagan las personas a las autoridades. En estos casos, las autoridades no pueden excusarse en que con ello se configura un silencio administrativo, ya que éste no puede ser considerado como respuesta aceptable para garantizar el derecho que la Constitución consagra en su artículo 23. Por ello en un sinnúmero de ocasiones ha ordenado a los funcionarios encargados, responder los recursos de inmediato.
El actor afirmó que, gracias a un fallo de tutela que amparó el derecho de petición, CAJANAL respondió una solicitud de sustitución pensional en la cual reconocía sólo el 50% de dicha prestación a sus hermanas menores. Contra este acto administrativo se interpuso el recurso de reposición. Hasta el momento en que presentó la demanda, la entidad demandada no había resuelto el recurso, habiendo sobrepasado el término legal para tal efecto, y considera que dicha omisión generó perjuicios para las menores pues no fueron incluidas en nómina y tampoco han gozado de los beneficios del régimen de seguridad social. De acuerdo con la Corte, la entidad demandada violó en un primer momento el derecho de petición al no dar respuesta oportuna a la solicitud de reconocimiento de pensión y sólo en virtud de un fallo de tutela fue posible lograr una respuesta. Pero CAJANAL reincidió en la vulneración al mismo derecho, cuando en el trámite de la vía gubernativa se abstuvo de emitir pronunciamiento sobre el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo.
La Corte Constitucional no admite la tesis de la Corte Suprema según la cual el amparo constitucional no es procedente puesto que existen otros medios de defensa judicial para proteger los derechos invocados, como lo es la acción contencioso administrativa contra el acto ficto o presunto en aplicación del silencio administrativo negativo. Tal afirmación desconoce una consolidada doctrina constitucional, por cuya virtud se tiene por establecido que el silencio administrativo no protege el derecho de petición, pues tiene un objeto distinto y, por otra parte, es precisamente prueba clara e incontrovertible de que el mismo ha sido violado. Por ello, ejercido el recurso y ante la mora en resolver sobre el fondo del mismo, la suspensión provisional del acto ficto, en vez de solucionar el conflicto al particular en el plano específico del derecho constitucional a una oportuna respuesta -pues continúa para él la indefinición-, representaría poner en tela de juicio, inclusive, lo que ya le había reconocido la Administración, como es el reconocimiento parcial de la pensión. nota 2
- Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-304-94, T-454-97, T-240-98, T-281-98, T-306-98, T-365-98, T-734-99, T-552-00, T-836-00 y T-886-00
- Corte Constitucional, Sentencia T-294-97
Una sociedad comercial en ejercicio del derecho de petición en interés particular y de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto Tributario, solicitó a la DIAN que se declarara que el recurso de reconsideración interpuesto contra una liquidación oficial de corrección aritmética se entendía fallado en favor del recurrente por haber transcurrido el término que tenía la administración para resolverlo sin que se le hubiera notificado acto alguno que lo decidiera. Pues bien, posteriormente la DIAN ordenó el embargo del establecimiento y prosiguió el proceso. Para la Corte, la vulneración del derecho fundamental de petición resultó incontrovertible en este caso no solamente por el transcurso del tiempo -pues desde el momento en que se formuló la petición hasta la fecha de la demanda de tutela no se había resuelto- sino por las posteriores actuaciones de la Administración, que procedieron como si el acto materia del recurso de reconsideración estuviera en firme (punto que se hallaba pendiente de resolver precisamente a partir de la definición sobre si había operado el silencio administrativo positivo), ordenando la ejecución forzosa de obligaciones tributarias cuya cuantía era discutida. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia T-099-95
La entidad demandada negó la solicitud de reconocimiento de pensión de gracia que el actor había elevado y dentro del término legal fue interpuesto el recurso de apelación contra la decisión. Sin embargo, a la fecha de interposición de la acción de tutela no existía respuesta definitiva. De acuerdo con la Corte, la interposición del recurso de apelación no puede equipararse al ejercicio del derecho de petición; este derecho, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, consiste en presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y obtener pronta resolución. Esto es muy diferente al derecho de litigar en causa propia o ajena.
El litigio es la expresión del acceso a la justicia y dentro de ésta ocupa lugar destacado el derecho de interponer recursos contra los diferentes actos de la administración y contra las providencias de los jueces. Y tratándose de actos administrativos, éstos también son susceptibles de recursos, es más, es obligatorio hacerlo para previamente agotar la vía gubernativa y luego acudir ante la respectiva jurisdicción (ordinaria o contencioso administrativa). En efecto, interponer el recurso de apelación o de reposición sólo puede hacerse después de que ha habido pronunciamiento por parte de la administración. Si la decisión tomada, judicial o administrativa, no es del agrado de una de las partes, se tiene el derecho a impugnarla para que se revoque, modifique o adicione. Esto hace parte del derecho al debido proceso pero no del derecho de petición en sentido estricto. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia T-281-98
El INCORA dictó una resolución en la que reconocía el territorio de un resguardo indígena, para solucionar el problema de tenencia de tierras presentado en la región en donde este se encontraba ocupado. Inconforme con esta decisión, pues el territorio asignado al resguardo era insuficiente para la cantidad de personas que habitaba en el resguardo y no estaba conforme con las escrituras que los indígenas tenían en su poder, el gobernador del cabildo indígena presentó una petición, solicitando rectificar la decisión, pues ella contenía un error que perjudicaba a su comunidad. El INCORA respondió que el derecho de petición no era el mecanismo idóneo para realizar la solicitud y que por tanto ella debería darse dentro de un proceso de revocatoria directa del acto con el cual no se estaba de acuerdo. Sin obtener respuesta de fondo sobre su solicitud el gobernador indígena promovió acción de tutela por violación al derecho de petición.
La Corte Constitucional sostuvo que toda solicitud elevada a la administración se constituye en ejercicio del derecho de petición. El hecho de que existan modalidades especiales, reguladas por la ley, para dirigirse a la autoridad no las despoja de fundamento constitucional. En esas condiciones, toda manifestación que se haga ante autoridad pública para obtener algo de ella es una dimensión del derecho de petición y por lo tanto genera la obligación de dar pronta respuesta. No es necesario que en el escrito de solicitudes se haga referencia a una u otra determinada norma o trámite, para que se entienda que se está en frente de un derecho de petición. La autoridad está en la obligación de determinar cuál es el sentido de la solicitud para así proceder a darle trámite de inmediato y conforme a los términos legales. Si lo que se deduce de la solicitud de la comunidad indígena es la revocatoria directa del acto que define la extensión de su resguardo, así debió dársele el trámite respectivo y decidir conforme a lo solicitado. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia T-021-98 Ver sentencia T-361-98
La actora afirmó que había venido poseyendo un inmueble adquirido mediante escritura pública. Dicha posesión que había perdurado más de cinco (5) años se había visto violentamente perturbada por el Alcalde Municipal de la localidad, quien sin respetar procedimiento alguno decidió adjudicársela a otra señora, mediante acto administrativo. Se solicito la revocatoria de la adjudicación, por ser violatoria de la Constitución y la ley, sin que este funcionario se dignara dar respuesta. La Corte afirmó que procede la tutela del derecho de petición y, se ordena, proceda a resolver la solicitud de revocatoria directa formulada, según su criterio y de conformidad con la ley. También afirma que en este caso, el juez de tutela le otorgó al silencio administrativo un alcance del que carece, pues, de conformidad con lo expuesto, tratándose del derecho de petición, no suplía la decisión que la autoridad estaba llamada a tomar.
Pero, en esta oportunidad la equivocación fue doble, porque la solicitud elevada ante el alcalde del Municipio es la de revocatoria directa de un acto administrativo y, para esta hipótesis no estaba prevista la ocurrencia del silencio administrativo. Así se desprende del artículo 72 del Código Contencioso Administrativo de acuerdo con el cual "ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo". nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia T-148-96
Apelaci��n
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