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2. Obligaciones generales de las autoridades

2.1. Principio de solidaridad social

La protección de los derechos humanos de los desplazados se fundamenta en el principio de solidaridad y, en tanto que configura un problema de humanidad, debe ser afrontado por todas las personas y, en especial, por todos los funcionarios del Estado nota 1.

De acuerdo con la Corte, la omisión de una acción humanitaria que podría evitar la vulneración de derechos fundamentales justifica la intervención judicial y compromete la responsabilidad de la persona o autoridad renuente. El principio de solidaridad social no solo se circunscribe a eventos catastróficos sino que es exigible también ante situaciones estructurales de injusticia social en las que el Estado depende de la contribución directa o indirecta de los asociados. Así mismo, se precisó que el deber de solidaridad no es exclusivo de las persona naturales sino que obliga también a las personas jurídicas reconocidas y a las comunidades organizadas nota 2

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-227-97
  2. Corte Constitucional, Sentencia T-098-02
2.2. Obligaciones de las autoridades

Respecto de las obligaciones de las autoridades en relación con la población desplazada, la Corte ha sostenido que la atención debe ser urgente y eficiente, el trato preferente, la atención en salud debe ser inmediata, el otorgamiento de vivienda debe ser preferencial y rápido y la educación de los menores debe ser gratuita; todo lo cual se basa en la situación de indefensión en la que se hallan quienes se vieron forzados a dejarlo todo. El desplazamiento masivo de por sí ubica a los afectados en una gravísima e inusual situación de desprotección e indefensión. El Estado, por consiguiente, tiene la obligación de emplear rápidamente las medidas efectivas para que sean una realidad los derechos constitucionales y los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre desplazamiento forzado nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-098-02
2.3. Obligaciones de las autoridades del orden nacional

La Corte, al analizar las obligaciones del Estado en torno a la grave situación de emergencia social que implica el desplazamiento, señala que el Estado Social de Derecho, en la medida que incumple su obligación de garantizar la protección de las personas desplazadas, debe garantizarles la atención necesaria para reconstruir sus vidas. Los costos finales que genera la atención a los desplazados, deben ser asumidos por la Nación, porque el problema del desplazamiento es un problema del orden nacional. Así, la Corte radica en cabeza del Presidente de la República y el patrimonio de la Nación las obligaciones relacionadas con los desplazados y los costos de financiación de su atención. No obstante, se atribuye a la Defensoría del Pueblo, la obligación específica del control y la coordinación del funcionamiento de dicha atención nota 1.

La Corte reiteró lo dicho en la sentencia anterior en cuanto que corresponde al Presidente de la República tomar las medidas de atención a la población desplazada; pero en esta ocasión hizo énfasis sobre la obligación constitucional de la Red de Solidaridad Social que como entidad adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia cuenta con patrimonio para cumplir esta función nota 2

  1. Corte Constitucional, Sentencia SU-1150-00
  2. Corte Constitucional, Sentencia T-1635-00
2.4. Obligación de creación normativa

Los Principios Rectores de las Naciones Unidas para el desplazamiento forzado deben ser tenidos por las autoridades estatales como parámetros para la creación normativa y para la interpretación en el campo de la regulación del desplazamiento forzado y la atención a personas desplazadas. Lo anterior, sin perjuicio de considerar que todos los preceptos que reiteren normas ya incluidas en tratados internacionales de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario aprobados por Colombia gozan de rango constitucional nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia SU-1150-00
2.5. Atención inmediata y prevalente

La Corte señaló que la atención a los desplazados exige la atención inmediata y prevalente de las instituciones; desde luego, dentro de los límites de las posibilidades y recursos existentes. Por lo tanto, el gasto en el cuidado a los desplazados debe ser considerado, incluso, perentorio frente al gasto público social nota 1.

En relación con los derechos y necesidades de las personas desplazadas, la actuación de las autoridades debe ser real y efectiva y tiene carácter urgente. El Estado tiene la obligación de brindar atención a los desplazados para que cesen las privaciones del goce de sus derechos, obligación que crea el derecho correlativo a ser atendidos por las autoridades con prontitud y en condiciones que respeten su dignidad humana nota 2

  1. Corte Constitucional, Sentencia SU-1150-00
  2. Corte Constitucional, Sentencia T-1346-01
2.6. Atención urgente y temporal

Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad manifiesta que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado, lo que implica un derecho a recibir asistencia de las autoridades en la situación de emergencia que enfrentan. Sin embargo, dadas las condiciones de pobreza del país, es claro que la mencionada atención debe concentrarse en lo urgente y tener un carácter temporal nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia SU-1150-00
2.7. Obligación de progresividad y niveles mínimos de satisfacción de derechos

La Corte Constitucional señaló que el goce efectivo de los derechos de contenido prestacional ?como los derechos económicos, sociales y culturales- depende de que el Estado cree y mantenga las condiciones necesarias para dicho goce y adopte políticas encaminadas a su progresiva realización. En este sentido, reitera que es deber del Estado, de una parte, adoptar y poner en vigor las políticas, programas o medidas positivas para dar cumplimiento a sus obligaciones constitucionales de satisfacción progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales básicos de la población; y, de otra, abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos frente a estos derechos. Así, se observa que el avance progresivo en la satisfacción de los derechos de la población desplazada no sólo se ha retrasado -por insuficiente apropiación presupuestal- sino que se ha ido deteriorando con el paso del tiempo.

En consecuencia, el carácter progresivo de ciertos derechos y su dimensión prestacional exigen de las autoridades racionalidad en el diseño y articulación de las políticas públicas relativas a tales derechos, de forma que éstas sean transparentes, serias y coherentes. En esta medida, es necesario ajustar lo prometido a lo realizable, lo cual podría representar la adopción de una medida que reduzca el alcance de la protección previamente establecida. Sin embargo, dicha medida debe cumplir estrictos requisitos, en especial asegurar los mínimos de satisfacción del derecho limitado y no desconocer las áreas prioritarias que más afectan a la población. Después de un extenso análisis, la Corte permitió al Gobierno nacional redefinir la política pública en materia de atención al desplazamiento forzado en los siguientes términos:

Si luego de establecer la dimensión del esfuerzo presupuestal requerido, el Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada concluye que los compromisos asumidos en la política estatal no podrán ser cumplidos, tal como han sido definidos en la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios, podrá redefinir tales compromisos siempre que se le garantice a los desplazados el goce efectivo de sus derechos. Dicha redefinición no tiene necesariamente que conducir a una disminución del alcance de los derechos de los desplazados. No obstante, si ello fuera ineludible, tales decisiones no podrán ser discriminatorias; deberán ser medidas necesarias, temporales y condicionadas a que en un futuro se retome el camino del avance progresivo de los derechos.

En consecuencia, la Corte estableció que el mínimo de protección, que debe ser oportuna y eficazmente garantizado, implica que en ningún caso se puede amenazar el núcleo esencial de los derechos fundamentales constitucionales de las personas desplazadas y la satisfacción por el Estado del mínimo prestacional de los siguientes derechos: a la vida, a la dignidad, a la integridad física, psicológica y moral, a la unidad familiar, a la prestación del servicio de salud que sea urgente y básico, a la protección frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento, y, a la educación hasta los quince años para el caso de los menores desplazados nota 1.

En otra decisión, al conocer de una acción de tutela instaurada por un desplazado por la violencia que no había recibido de todas las instituciones que integran el Sistema Nacional de Atención para la Obligación Desplazada la ayuda prevista para su situación de desplazado, la Corte Constitucional reiteró la sentencia T-025 de 2004 en relación con los Derechos mínimos de las personas en situación de desplazamiento forzoso y el Deber de protección por parte del Estado. La Corte recordó que, a pesar de que no siempre se podrán satisfacer hasta el máximo nivel posible la carga prestacional de los derechos constitucionales de toda la población desplazada por el carácter limitado de los recursos y las dimensiones reales de la evolución del fenómeno del desplazamiento, existen ciertos "derechos mínimos" que deben ser satisfechos en "cualquier circunstancia" por las autoridades a los desplazados, pues en ello se juega la subsistencia digna de las personas en esta situación.

Tales derechos conforman una "carta de derechos básicos de toda persona que ha sido victima de desplazamiento forzado interno y es obligación de las autoridades informarlos a cada desplazado:

1. A ser registrado como desplazado, solo o con su núcleo familiar;

2. A conservar todos sus derechos fundamentales y por el hecho del desplazamiento a no ha perder ninguno de sus derechos constitucionales, por el contrario, a ser sujeto de especial protección por el Estado;

3. A recibir ayuda humanitaria inmediatamente se produzca el desplazamiento y por el término de 3 meses, prorrogables por 3 meses más. Tal ayuda comprende, como mínimo, i) alimentos esenciales y agua potable, ii) alojamiento y vivienda básicos, iii) vestido adecuado, y iv) servicios médicos y sanitarios esenciales;

4. A que se le entregue el documento que lo acredita como inscrito en una entidad de salud, a fin de garantizar su acceso efectivo a los servicios de atención en salud;

5. A retornar en condiciones de seguridad a su lugar de origen y sin que se le pueda obligar a regresar o a reubicarse en alguna parte específica del territorio nacional;

6. A que se identifiquen, con su plena participación, las circunstancias específicas de su situación personal y familiar para definir, mientras no retorne a su lugar de origen, cómo puede trabajar con miras a generar ingresos que le permita vivir digna y autónomamente;

7. A acceder a un cupo en un establecimiento educativo, si es menor de quince (15) años;

8. A que éstos derechos sean inmediatamente respetados por las autoridades administrativas competentes, sin que éstas puedan establecer como condición para otorgarle dichos beneficios que interponga acciones de tutela.

9. Como víctima de un delito, tiene todos los derechos otorgados por la Constitución y las leyes para asegurar que se haga justicia, se revele la verdad de los hechos y obtenga de los autores del delito una reparación.

La Corte aclaró que esta carta de derechos no implica que los demás derechos puedan ser desconocidos, ni que el desplazado obtenga, por conocer dicha carta, una protección automática de sus derechos básicos, simplemente, garantiza que se le provea información oportuna sobre los deberes de las autoridades respecto de la protección que ha de recibir por el hecho del desplazamiento.

La Corte ordenó la Red de Solidaridad Social que coordine con las autoridades nacionales y territoriales responsables de la atención a la población desplazada en cada uno de sus componentes el suministro oportuno y eficaz de los beneficios a los que el accionante y su familia tienen derecho en su condición de desplazados por la violencia. De igual forma, previno a las entidades involucradas en la atención del caso del accionante, según la coordinación que efectúe la Red de Solidaridad Social, para que se abstengan de incurrir en dilaciones injustificadas en la entrega de dichos beneficios. nota 2

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-025-04
  2. Corte Constitucional, Sentencia T-097-05. Reitera la Sentencia hito T-025-04
2.8. Prohibición de exigir la acción de tutela como requisito para acceder a beneficios legales

La Corte Constitucional pudo comprobar, a través del estudio de los expedientes, que varias autoridades y entidades encargadas de la atención a la población desplazada han incorporado la interposición de la acción de tutela como requisito previo para acceder a los beneficios definidos en la Ley 387 de 1997. Al respecto, estableció la Corte que dicha práctica resulta contraria a la Constitución y a los deberes de cualquier autoridad administrativa cuya finalidad es la de ?servir a la comunidad?, lo que da lugar a que el juez de tutela prevenga a las autoridades para que no incurran nuevamente en esta conducta y señala el procedimiento que se ha de seguir cada vez que un funcionario reciba una petición proveniente de un desplazado, en la cual se solicite la protección de alguno de sus derechos:

1. Incorporarlo en la lista de peticionarios desplazados;

2. Informarle dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual se le dará respuesta a su solicitud;

3. Informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y, en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda;

4. Si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe disponibilidad presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; 5. Si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal, le informará cuándo se hará efectivo el beneficio. En todo caso deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de los desplazados nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-025-04
2.9. Prorroga de la ayuda humanitaria a los adultos mayores en situación de desplazamiento

Un adulto mayor en situación de desplazamiento interpuso acción de tutela en su nombre y en el de los demás miembros de su núcleo familiar, todos mayores de 60 años, en contra de la Red de Solidaridad Social, con el fin que se le reconozca ayuda complementaria y se le proteja su dignidad humana.

La Corte señaló que debido al estado de debilidad en que se encuentra la población desplazada, se hace merecedora de un trato especial por parte del Estado, y en esa medida tiene derecho a recibir asistencia humanitaria en aspectos tales como alimentación, aseo personal, atención médica y psicológica y alojamiento en condiciones dignas, cuyo término ha establecido la ley en tres meses, prorrogables por tres meses más.

Adicionalmente, recordó que en reiterada jurisprudencia, se ha señalado que existen dos tipos de personas desplazadas que debido a sus condiciones particulares son titulares de un derecho mínimo a recibir ayuda humanitaria de emergencia durante un periodo mayor al fijado en la ley. Ese grupo especial está compuesto por i) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria y ii) quienes no estén en condiciones de asumir su sostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica, como los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad, quienes por su avanzada edad o por sus condiciones de salud no están en condiciones de generar ingresos, como sucede en la presente acción de tutela.

En consecuencia, la Corte decide revocar el fallo de primera instancia y en su lugar, conceder la protección constitucional de los derechos de petición, a la vida digna y a la subsistencia del accionante. De igual forma, decide ordenar a la Red de Solidaridad Social que, dentro del término máximo de ocho días, contados a partir de la notificación del fallo, adelante las gestiones necesarias con el fin de que, si aún no lo ha hecho, se le conceda la ayuda humanitaria al peticionario. Luego de pasados los tres meses y su correspondiente prórroga, deberá iniciar la evaluación concreta de la situación del accionante y de su núcleo familiar para determinar si existen las condiciones objetivas de urgencia extraordinaria o si por su avanzada edad no están en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o de restablecimiento socio económico y en esa medida si se justifica la continuación de la ayuda humanitaria.

En caso de que se reúnan los presupuestos necesarios para que ello tenga lugar, deberá suministrar la ayuda de manera continúa hasta que tales condiciones subsistan. nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-312-05
2.10. Prórroga de la ayuda humanitaria a madres cabeza de familia

Una madre cabeza de familia, víctima de desplazamiento forzado, solicita la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, hasta tanto esté en capacidad de superar la urgencia por la cual atraviesan ella y los miembros de su núcleo familiar.

De acuerdo al Decreto 2569 de 2000, la prórroga de la asistencia humanitaria es sumamente excepcional, pues de acuerdo con el Decreto 2569 de 2000, sólo podía concederse cuando se estuviera ante alguno de los siguientes supuestos: (i) que en el hogar, uno cualquiera de sus miembros tuviera discapacidad física o mental, parcial o total, debidamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria y de emergencia; (ii) que la jefatura del hogar fuera femenina, o masculina mayor de 65 años y así apareciera reportado en la declaración; (iii) que alguno cualquiera de los miembros de la familia sufriera enfermedad terminal, debidamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria y de emergencia; (iv) que a juicio de Acción Social se presentara una situación de parecida gravedad a las enunciadas, aun cuando no apareciera expresamente señalada en el Decreto.

Ahora bien, en la sentencia C?278 de 2007, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad tanto del límite temporal en la concesión de las ayudas, como de las hipótesis en las cuales es procedente otorgarlas, concluyendo que a la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio de tres meses prorrogables.

Asimismo, en cuanto se refiere a las hipótesis en las cuales es posible conceder la prórroga, la Corte Constitucional señaló en la Sentencia T-025 de 2004, y lo reiteró posteriormente, que ella debía concederse a las siguientes personas que además sean desplazadas por la violencia:

?(a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica, como es el caso de los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad?.

Siguiendo los argumentos esbozados y teniendo en cuenta que la accionante es madre cabeza de familia, la Corte revocó parcialmente la decisión adoptada por el juzgado de instancia, para en consecuencia a tutelar el derecho al mínimo vital de la tutelante, ordenando a Acción Social que en el término máximo de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, le reconozca y entregue la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia. nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-044-10
2.11. Interrupción del término de ley para solicitar la atención humanitaria de emergencia

Cuando una persona víctima del desplazamiento forzado acude ante un personero indicando que ha sido víctima del desplazamiento forzado con el propósito de obtener la atención humanitaria de emergencia se interrumpe el termino de un año establecido por la ley para pedir la ayuda porque la sola notificación a la autoridad sobre sus circunstancias y pretensiones debe ser entendida como la presentación de la solicitud a la institución competente; las autoridades deben considerar que el desplazado no conoce plenamente sus derechos ni el sistema institucional diseñado para protegerlos por ello no pueden exigirse más documentos, en la medida en que ésta exigencia sería desproporcionada y afectaría injustificadamente el acceso de la persona desplazada a sus derechos fundamentales. nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-136-07
2.12. Extemporaneidad en la declaración del desplazamiento y la solicitud de las ayudas humanitarias

Los accionantes alegaron que les fueron negadas las ayudas humanitarias a que tienen derecho como víctimas del conflicto armado y del desplazamiento forzado porque no fueron solicitadas al año siguiente del hecho.

En efecto, la circunstancia palmaria de ser víctima del desplazamiento forzado ha sido considerada por la Corte Constitucional, para ciertos efectos precisos, como una fuerza mayor. Por ejemplo, en la Sentencia C-1186 de 2008, la Corte Constitucional consideró inconstitucional el desistimiento tácito de las pretensiones civiles y de familia, cuando se produce por la inacción, y se hace valer contra los intereses ?entre otras- de las víctimas del desplazamiento forzado. En esa hipótesis, estimó la Corte, las personas están sometidas a una fuerza tan irresistible, que legitima la falta de actuación de quienes ejercerían lo que fuera necesario en aras de salvaguardar sus intereses, si estuvieran en condiciones ideales.

No obstante la aparente validez de esta conclusión, lo cierto es que la jurisprudencia constitucional ha asumido que incluso una persona desplazada, o en todo caso víctima de la violencia política, podría no recibir los beneficios institucionales correspondientes, si declara por fuera de la oportunidad legalmente establecida para ello. Eso significa, desde luego, que el hecho de haber sido víctima del desplazamiento forzado, por ejemplo, no es suficiente por sí solo para considerar que se esté sometido a una fuerza mayor, de las que suspenden el conteo del término para solicitar la ayuda humanitaria de emergencia, ante las autoridades competentes.

Respecto al primero de los casos estudiados, la Corte resolvió que la acción de tutela no está llamada a prosperar toda vez que el actor dejó pasar casi 12 años para reclamar una ayuda que tiene la connotación de ser prestada ante la urgencia de quien recién ha sido víctima de desplazamiento forzado.

En relación con el segundo caso, consideró que el Estado debe responder con solidaridad en casos que suponen la carga de un daño interior de inmensa magnitud, y tolerar tiempos amplios de duelo y aceptación de lo ocurrido, pues es natural que en esos eventos, y al menos durante un tiempo, las víctimas no sientan la necesidad de las ayudas materiales, ni quieran tampoco rememorar acontecimientos tan trágicos en escenarios públicos. Cuando hay elementos para suponer que el dolor padecido por una persona es tan intenso, precisamente por haber sido sometida a una cadena prolongada y brutal de actos abiertamente vejatorios de sus derechos humanos, como en este caso, no es preciso indagar si ha habido una fuerza mayor distinta a esa, pues un dolor de esa naturaleza es una fuerza lo suficientemente irresistible como para que justifique una tardanza como la que se presentó en este caso. El que, después de todo este tiempo, la tutelante se haya sobrepuesto a esa fuerza, no es evidencia de que la fuerza haya sido resistible. Es evidencia de que degeneró en una fuerza resistible, sólo gracias al paso del tiempo.

En consecuencia, confirmó la sentencia proferida por el tribunal de instancia, tutelando el derecho fundamental al mínimo vital de la accionante, y ordenó a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional ? Acción Social, que realice todas las gestiones necesarias para que en un plazo no mayor de ocho (8 días), contados a partir de la notificación de la sentencia, le entregue a la actora, efectivamente, si aún no lo ha hecho, la ayuda humanitaria solicitada, y la oriente adecuadamente y la acompañe para que pueda acceder a los demás programas de atención para población víctima de la violencia y el conflicto armado, en lo que respecta a los programas de estabilización económica y vivienda. nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-044-10
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