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4. Derecho de acceso a los documentos públicos

4.1. El derecho a consultar documentos y el derecho de petición son conexos

El demandante afirmó que en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de su ciudad, con la llegada de la sistematización y el folio magnético la información se convirtió en inaccesible, porque ahora sólo se suministraba información parcial del número del folio y el nombre del propietario, pues debían pagar el costo del servicio correspondiente para poder conocer las otras anotaciones que en dicho folio aparecían. De este modo, el folio se convirtió en documento "reservado", pues se impedía su consulta por la pantalla del sistema, aparte de que dicha consulta se volvió onerosa. Por lo anterior, el demandante solicitó a la Superintendencia de Notariado y Registro su concepto y recibió como respuesta la indicación de que podía tener acceso a la matrícula impresa, pero que no era posible la consulta a través de la pantalla. Interpuso acción de tutela, pues no tenía acceso a esta información pública lo que le dificultaba ejercer su profesión de abogado.

De acuerdo con la Corte, es indudable la íntima conexidad entre el derecho a la consulta de documentos y el derecho de petición. El derecho de petición puede satisfacerse simplemente haciendo la solicitud a la autoridad para que se permita la consulta de los documentos oficiales. Pero es frecuente el caso de que primero opera la consulta y luego se ejercita el derecho de petición para efectos de obtener copia de los mismos, con arreglo a las exigencias que la ley o el reglamento consagren. De este modo, el derecho de petición se erige como el complemento obligado, concreto y práctico de la consulta. Ambos derechos -consulta de documentos y petición- se integran con el derecho fundamental a la información, pues necesariamente aquéllos contribuyen a su ejercicio, en la medida en que la persona al acceder a los documentos oficiales obtiene la información y la puede transmitir.

En la nueva Carta Política el derecho a la consulta de documentos oficiales adquiere una particular significación en el ejercicio de la democracia participativa, como quiera que no sólo se convierte en un instrumento idóneo que vincula al ciudadano con la actividad de la Administración y facilita el conocimiento de sus determinaciones, sino que lo instala de lleno como sujeto activo y actuante, en el ejercicio del control del poder político del Estado. La Corte concedió la tutela por considerar que se había restringido irrazonablemente la consulta y ordenó a la Oficina de Registro implementar las modificaciones técnicas necesarias para permitir la consulta del folio de matrícula inmobiliaria. nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-053-96
4.2. Requisitos que debe contener la petición de documentos públicos y término legal para resolver esta petición

Un periodista solicitó al Jefe de DANCOOP que le suministrara la información de los contratos públicos adjudicados por él. Hasta la fecha de interponer la demanda de tutela no había recibido respuesta alguna, por lo cual consideró vulnerados sus derechos de petición y de acceder a los documentos públicos. La Corte señaló que es necesario revisar el Código Contencioso Administrativo, en su artículo quinto, pues en el se establece que las peticiones escritas a las autoridades ?incluyendo el acceso a los documentos públicos-, deben contener, por lo menos: 1. La designación de la autoridad a la que se dirigen, 2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso, con indicación del documento de identidad y de la dirección, 3. El objeto de la petición, 4. Las razones en que se apoya, 5. La relación de documentos que se acompañan y 6. La firma del peticionario, cuando fuere el caso.

En el presente caso, era evidente que el peticionario no cumplió en forma rigurosa con los numerales 3 y 4, los cuales son razonables y lógicos en el marco de la posibilidad que tiene la ley de reglamentar un derecho fundamental. Sin embargo, la conducta de la entidad pública, a su vez, encajaba dentro de lo preceptuado en el artículo 25 de la ley 57 de 1985, que subrogó el artículo 22 del Código Contencioso Administrativo, el cual establece que el término para resolver la petición es de 10 días, pasados los cuales si no se ha dado respuesta al peticionario se entenderá, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y el correspondiente documento debe ser entregado dentro de los 3 días inmediatamente siguientes. Así que, en aplicación de este artículo, forzoso es concluir que a pesar de las carencias en la formulación inicial de la petición, el silencio administrativo que operó, hizo nacer el derecho a satisfacer la petición instaurada. El artículo agrega que el funcionario renuente será sancionado con la pérdida del empleo. La Corte concedió la tutela y ordenó expedir las copias de los documentos solicitados; también ordenó remitir copia de la providencia y del expediente al Procurador General de la Nación, para lo de su cargo. nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-473-92
4.3. Deber de entregar la información cuando esta es de interés público

Al estudiar la constitucionalidad del numeral 3° del artículo 332 del Decreto 663 de 1993, la Corte declaró la inexequibilidad del aparte de la norma que establecía como regla general la reserva de los libros, papeles y correspondencia del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (FOGAFIN) y declaró la exequibilidad condicionada del párrafo de la disposición que obligaba al mencionado fondo a guardar reserva de la información suministrada por las entidades financieras inscritas, bajo el supuesto de que dicha reserva versa únicamente sobre informaciones que por su naturaleza material conciernen únicamente a la institución financiera en particular y, además, carecen de relevancia financiera externa y se encuentran por fuera de los mandatos legales de divulgación pública. Para la Corte la información financiera es de carácter público pues interesa de manera muy importante a los ahorradores quienes están interesados en el estado de las instituciones que administran sus recursos.

En lo que tiene que ver con los libros, papeles y correspondencia del FOGAFIN se explica que por ser una institución de carácter público sobre ella recae el principio general que permite a las personas acceder a los documentos públicos. Este principio no puede entonces invertirse por una norma legal para establecer una reserva excepcional, La actividad que desarrollan las instituciones financieras y, en general, las personas y empresas que actúan en el mercado financiero y en el de valores, es de interés público (Constitución Política art. 335). La adecuada tutela del anotado interés, exige conferir a los miembros de la comunidad un derecho a la información relevante - en términos de mercado - proveniente de aquéllas. nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia C-053-95
4.4. Deber de especial diligencia en la respuesta cuando la petición tiene por objeto el ejercicio de una función fiscalizadora

La Contralora de un Departamento le solicito al Gobernador, que remitiera a la Contraloría copias de todas las actas correspondientes a las reuniones llevadas a cabo en los últimos meses y de las que se realizaran en lo sucesivo, alegando que en dichas reuniones se tomaron decisiones y se aprobaron operaciones sujetas al control posterior que constitucionalmente compete a la Contraloría Departamental. Ante la falta de respuesta la actora reiteró su solicitud y al no recibir respuesta interpuso acción de tutela. El juez de instancia concedió la tutela y el Secretario del Consejo de Gobierno informó que las fotocopias solicitadas fueron expedidas oportunamente sin que hubieran sido retiradas por la demandante. La Contralora estimó que las copias se expidieron por la interposición de la tutela, y pero que nunca se le dio a conocer el destino de sus solicitudes, las cuales no habían sido satisfechas. La Corte afirmó que en este caso se trata fundamentalmente de actuaciones de una autoridad en relación con otra para los efectos del ejercicio de una función fiscalizadora.

La solicitud de documentos por parte de unos organismos estatales a sus similares, siempre que sea pertinente y haya competencia por parte de la dependencia solicitante, está legitimada por el interés público que la función fiscalizadora encierra y, por tanto, genera la correlativa obligación de tramitarla con la debida oportunidad. Obsérvese que, en principio, ya no está en juego el bien personal de quien ejerce el cargo, es decir, el del servidor estatal como individuo, sino que se halla comprometido el bien público. Ello hace que, por encima de rencillas y pugnas entre funcionarios y dependencias oficiales, sean éstas de gestión o de control, deba prevalecer el interés común, aquí representado en el cabal funcionamiento de los órganos estatales, el cual se hace imposible en un clima de pugnacidad dentro del cual unos servidores públicos obstaculicen a los otros el ejercicio adecuado de sus atribuciones y competencias.

En este caso, la sola orden dada por el superior a sus inferiores en lo referente al trámite de un asunto a su cargo provocado por la presentación de una solicitud de persona particular o de entidad fiscalizadora, no satisfizo por sí misma el derecho de petición ni tampoco representó un curso adecuado a las solicitudes o requerimientos de los organismos de control. La naturaleza y los fines del derecho -si se trata de lo primero- y la eficiencia de la función pública -si la hipótesis es la segunda- demandan del funcionario que recibe la petición o de aquel a quien se dirige el requerimiento una especial diligencia no sólo en la ejecución de actos internos que conduzcan a la resolución del asunto objeto del interés manifestado por la persona u organismo solicitante sino en la respuesta a éste respecto del trámite que se ha dado a lo pedido. nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-100-93
4.5. Deber de la autoridad de indicar la norma legal que establece la reserva de información

Una profesora solicitó al alcalde del municipio donde laboraba que se le informara sobre el acto administrativo que motivó la cancelación de sus contratos de trabajo y sobre el número de docentes que el Alcalde había contratado en fechas posteriores. La respuesta del alcalde respecto de cada una de las preguntas fue evasiva pues respecto de la primera solicitud afirmó que la cancelación del contrato de trabajo se había realizado en una reunión informativa a la que la docente peticionaria había asistido, de modo tal que no hizo referencia alguna la existencia o no de acto administrativo alguno de cancelación del contrato; frente a la segunda pregunta, el alcalde respondió que sólo daría la información sobre el número de docentes contratados, cuando así lo requiriera la correspondiente autoridad judicial. La profesora demandó al alcalde en acción de tutela.

La Corte Constitucional dio la razón a la demandante, considerando que el derecho de las respuestas fragmentarias, evasivas y parciales del alcalde violaban el derecho de petición. En especial se vulneró el derecho de acceso a los documentos públicos conforme al cual no le está permitido a las autoridades negarse a suministrar información o a entregar documentos que reposen en sus dependencias que versen sobre temas eminentemente públicos, y que no estén bajo reserva de la ley. En este último supuesto la autoridad está obligada a invocar la norma legal que consagra la reserva, pues de lo contrario está obligada a suministrar la información que se le pide. De tal forma, la autoridad no puede supeditar la entrega de los documentos públicos a una orden especial de autoridad competente. nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-998-99
4.6. Derecho a obtener copias es una manifestación del derecho de petición

El petente, concejal de un municipio, solicitó a la Presidente del Concejo, que se le expidieran copias de las actas aprobadas por la Corporación en cierta sesión y de otros documentos que, requería para tramitar ante las autoridades correspondientes los juicios de nulidad e inexequibilidad. Ante el silencio de la Presidente, y argumentando que ya había insistido en repetidas ocasiones, interpuso Acción de tutela. La Corte manifestó que el acceso a documentos públicos hace parte del núcleo esencial del derecho de petición. Si dentro de los 3 días siguientes a la consumación del silencio administrativo positivo, no se entregan las copias del correspondiente documento - como lo ordena el artículo 25 de la Ley 57 de 1985 - se vulnera por la autoridad el derecho fundamental a la obtención de la copia del respectivo documento público, derecho este derivado, del derecho fundamental de petición y que necesariamente se integra, por mandato constitucional y legal, a su núcleo esencial.

La efectividad del derecho a obtener copias es manifestación concreta del derecho a obtener pronta resolución a las peticiones formuladas que también hace parte del núcleo esencial del derecho de petición, pues es instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la información. Los funcionarios están autorizados para no permitir el acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicación pueda atentar contra secretos protegidos por ley, tales como los concernientes a la defensa y seguridad nacionales, a investigaciones relacionadas con infracciones de carácter penal, fiscal, aduanero o cambiario así como a los secretos comerciales e industriales o cuando el contenido de los documentos vulnere el derecho a la intimidad. Solo la Carta Fundamental y la ley pueden establecer límites al ejercicio de este derecho que, por supuesto, incluye la consulta de los documentos en el lugar en que reposan y no sólo, como pudiera pensarse, la solicitud de copias de los mismos. nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-464-92
4.7. Deber de pagar las copias cuando la cantidad sea excesiva

Se demandó la inconstitucionalidad del artículo 24 del CCA Subrogado por el artículo 17 de la Ley 57 de 1.985. Para el demandante la exigencia contenida en la norma impugnada, de efectuar el pago de las copias de documentos oficiales solicitados en el ejercicio del derecho de petición, cuando la cantidad solicitada así lo justificara, restringía el ejercicio del derecho de petición, a la vez que constituía un obstáculo para el acceso a la educación de la cultura. Señaló el demandante que esa limitante de carácter económico es contraria a la esencia misma del derecho de petición, en tanto la Carta lo consagra como un mecanismo ágil y expedito, para que los particulares puedan obtener de la administración publica una información oportuna clara y precisa que les permita conocer la razón de sus decisiones y fiscalizar sus actos, con lo cual se logra una mayor participación de la ciudadanía, en el desarrollo de actividades del Estado.

Para la Corte la norma demandada no resulta violatoria del derecho fundamental de petición, pues es claro que el propósito que anima al legislador, no es otro que el de pretender racionalizar el ejercicio de la función administrativa (art. 209 de la Constitución Política) así como el de preservar el patrimonio público de las entidades públicas. EL legislador determinó que todas las personas en condiciones de igualdad, cuando en virtud del derecho de petición soliciten la expedición de copias, deberán pagar las mismas, cuando la cantidad solicitada así lo justifique, conforme a la tarifa que adopte el funcionario publico encargado de autorizar la expedición de las mismas, la cual en ningún caso podrá exceder el costo de la reproducción.

En consecuencia conforme a la jurisprudencia de esta Corte el derecho de petición al igual que los demás derechos fundamentales consagrados en el orden constitucional no tienen el carácter de absolutos, pues cuentan con los límites impuestos por los derechos de los demás y el orden jurídico. En este sentido el Legislador, puede, en ejercicio de la cláusula general de competencia prevista en el del artículo 150 superior definir los distintos elementos materiales para concretar el ejercicio de los derechos fundamentales y por lo tanto es un deber constitucional la prevalencia de interés general y la carga ética de todo ciudadano de respetar lo derechos ajenos y no abusar de los propios. (art. 95 num. 1 y 5 Constitución Política). nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia C-099-01
4.8. Prohibición de exigir trámites innecesarios o engorrosos, que imponen cargas desproporcionadas al peticionario y obstaculizan la materialización del derecho

El actor instauró acción de tutela contra el ICBF a quien solicitó, mediante correo certificado, la entrega de copia de algunos contratos e informes de auditoría. El ICBF le indicó que debía desplazarse a la Regional Antioquia para recibir la información solicitada, exigencia desproporcionada para el actor.

Al estudiar el caso, la Corte precisó que adicionalmente a los requisitos y exigencias mínimas que se determinan en las disposiciones que rigen los derechos fundamentales de petición y el de acceso a los documentos públicos, las autoridades estatales, en el tratamiento que se le brinde a las peticiones presentadas y en general en todas sus actuaciones, deben sujetarse a los principios que orientan la función y actuación administrativa establecidos en el artículo 209 de la Carta, en concordancia con los fines del Estado consagrados en el artículo 2 de la Constitución, los cuales hacen referencia a la economía, imparcialidad, publicidad, celeridad, eficacia, entre otros.

En ese sentido, la respuesta que se le otorgue a las solicitudes realizadas en virtud de los anotados derechos, debe ir acorde con los principios antes mencionados, bajo ese punto de vista, no es de recibo exigir a la persona trámites innecesarios o engorrosos, que imponen una carga desproporcionada que no tiene porqué soportar y que se pueden convertir en un obstáculo para la materialización de sus derechos, más aún, cuando la entidad está en la capacidad de evitar tales inconvenientes, para que el peticionario pueda satisfacer de manera idónea sus pretensiones y no verse afectado en sus derechos.

A este respecto, la Ley 57 de 1985, por medio de la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales, en su artículo 12, establece que en la medida en que no sean materia de reserva legal o versen sobre temas que involucren la seguridad nacional, toda persona tiene el derecho de acceder a los documentos que reposen en los archivos de las entidades públicas y a obtener copias de los mismos.

En igual sentido, en los artículos 17, 20 y 25 de la mencionada ley, se indica que el costo de las copias correrá a cargo del peticionario, que la decisión negativa debe contar con la suficiente motivación, y que la entidad cuenta con un término de 10 días para resolver la petición, de manera que, de no hacerlo, la misma se entenderá aceptada y el documento solicitado deberá ser entregado dentro de los 3 días siguientes.

En conclusión, debido a su íntima relación con el derecho fundamental de petición, el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos se rige por las mismas disposiciones que el primero, encontrando límite en el carácter reservado que por ley se le otorgue a la información. nota 1

  1. Corte Constitucional, Sentencia T-558-12
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