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Última modificación: 2006-08-01
Referendo de iniciativa gubernamental para la reforma de la constitución

· Alcance del control constitucional sobre la convocatoria a referendos constitucionales

En el proceso de revisión de constitucionalidad de la ley 796 de 2003, por medio de la cual el Gobierno Nacional convocó a un referendo para reformar la Constitución, la Corte manifestó que el control ejercido sobre la convocatoria de los referendos constitucionales es reforzado, porque además del control automático que ejerce sobre la ley de referendo, con posterioridad a su sanción, es viable la acción pública de inconstitucionalidad sin que ello signifique que se pueda desconocer el principio de la cosa juzgada. Las normas de referencia para adelantar el control constitucional de la ley que convoca un referendo son, no sólo el Título XIII de la Constitución, sino también aquellas otras disposiciones de la Carta, del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992) y de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación (LEMP o Ley 134 de 1994), que sean necesarias para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de aprobación de la ley que convoca a un referendo.

El examen de la Corte recayo exclusivamente sobre los vicios de procedimiento en la formación de la ley que convocó al referendo, lo cual significaba que no le correspondía a esta Corporación efectuar un control de fondo sobre el contenido material de esas reformas. Pero lo anterior no implicaba que la Corte debiera examinar únicamente los pasos de formación de la ley. El control de la Corte se extiende al estudio de los eventuales vicios de competencia en el ejercicio del poder de reforma, pues la competencia es un pilar y un presupuesto básico tanto del procedimiento como del contenido de las disposiciones sujetas a control de la Corte. El control de la Corte se extiende también al examen de la presentación del texto del proyecto de reforma constitucional incorporado a la ley, pues conforme al artículo 378 de la Carta, esta Corporación debe examinar si la presentación del texto sometido a la aprobación del pueblo asegura o no la libertad del votante nota 1.

· Límites al poder de reformar la Constitución por vía de referendo

Según la Corte Constitucional, aunque la Constitución de 1991 no contiene ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites, así estos reconozcan un poder muy amplio de modificación de la Constitución. El poder de reforma, por ser un poder constituido y regulado en el Título XIII de la Constitución, tiene límites materiales, pues la facultad de ?reformar la Constitución? (art. 374 Constitución Política) no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional no efectúa un control de fondo semejante al que realiza cuando juzga la exequibilidad de una norma legal, sino que se circunscribe a analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad.

Por ejemplo, no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho de forma republicana (Constitución Política art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía, pues ello implicaría que la Constitución de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque formalmente se haya recurrido al poder de reforma. El numeral 1 de la ley 796 de 2003, que impide a quienes han sido condenados por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado, ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, o ser designados como servidores públicos o ser seleccionados para contratar con el Estado, es constitucional pues no implica sustitución de la Carta, pero al interpretarse, aplicarse o desarrollarse, debe ser armonizado con el bloque de constitucionalidad y con el resto de disposiciones de la Constitución nota 2.

· Naturaleza y requisitos de la ley que convoca un referendo constitucional

Sostuvo la Corte Constitucional, a propósito de la revisión de constitucionalidad de la ley 796 de 2003, por medio de la cual el Gobierno Nacional convocó a un referendo para la reforma de la Carta, que la Constitución fue cuidadosa en la regulación del referendo constitucional, pues buscó no sólo permitir la decisión directa de la ciudadanía dentro el espíritu de profundización de la democracia fundada en la soberanía popular sino también evitar los riesgos del ?cesarismo plebisicitario?, que pueden tener estos mecanismos de participación. La Carta busca entonces una articulación dinámica entre la democracia representativa, la participación directa del pueblo y la garantía judicial de la supremacía de la Constitución, y por ello el referendo aprobatorio de iniciativa gubernamental para reformar la Constitución no puede ser convocado directamente por el Gobierno, ya que no sólo requiere que el proyecto sea debatido y aprobado por el Congreso, que es el órgano por excelencia de la representación política (Constitución Política art. 133), sino que además esta Corte controla en forma automática la regularidad del procedimiento de formación de esa ley (Constitución Política art. 241).

La ley de referendo es una ley convocante a un referendo aprobatorio, que incorpora un proyecto de reforma constitucional, que puede ser aprobado por la ciudadanía, y en ese sentido la expedición de la ley es uno de los pasos de la reforma constitucional. La ley convocante no es asimilable a un acto legislativo ni pierde su naturaleza de ley por inscribirse dentro de un proceso encaminado a la reforma de la Constitución. La Constitución establece las siguientes exigencias particulares sobre la ley de referendo de origen gubernamental: (i) la reserva de iniciativa en favor del Gobierno, (ii) la aprobación por mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras, (iii) la forma especial de redacción de las preguntas para garantizar la libertad del elector y (iv) que los proyectos de reforma constitucional que dicha ley contiene no reforman per se las disposiciones de la Carta, ya que no han sido aprobados aún por la ciudadanía.

Fuera de las anteriores particularidades, la ley de referendo está sometida a los trámites ordinarios de cualquier proyecto, y por ello es posible recurrir, en su trámite, al mensaje de urgencia y al debate conjunto en las comisiones permanentes de ambas cámaras, porque así lo autoriza la Constitución para todos los proyectos de ley. Por las mismas razones, es también posible que el Gobierno convoque a sesiones extraordinarias para debatir y eventualmente aprobar una ley de referendo. La exigencia de una mayoría calificada no suscita mayores interrogantes constitucionales, pues significa simplemente que el Congreso debe aprobar el proyecto de referendo, no por la mayoría simple de los asistentes, que es la regla general de decisión en las corporaciones, sino por la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras nota 3.

· Conocimiento del censo electoral previo a la celebración del referendo, válida su convocatoria

El ciudadano demandante consideró que el Acto Legislativo 01 de 2004 era inconstitucional, por cuanto durante su trámite se había incurrido en un vicio de forma, consistente en que no fueron excluidas del censo nacional electoral para la celebración del referendo constitucional del 25 de octubre de 2003, cédulas de ciudadanía pertenecientes a miembros activos de las fuerzas armadas y personas fallecidas; y, porque en el mismo se incluyeron a quienes no se les había entregado para aquel entonces su documento de identidad. De allí que, en su concepto, se vulneraron los artículos 2, 40, 99, 219, 265.5 y 378 constitucionales.

Del examen atento al trámite del censo electoral para el referendo realizado el 25 de octubre de 2003, como parte integrante del procedimiento que surtió el Acto Legislativo 01 de 2004, se evidenció para la Corte que no existió el vicio de forma alegado por el demandante, por cuanto, se dio cumplimiento al artículo 378 de la Constitución. El Acto Legislativo 01 de 2004 que modificó el artículo 122 de la Constitución fue aprobado con el voto de más de la mitad de los sufragantes y, éstos excedieron la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral.

Tampoco se violó el artículo segundo de la Constitución, pues por el contrario, en este caso se respetó la soberanía popular y se garantizó la democracia participativa, dado que los ciudadanos, quienes acudieron a votar y quienes se abstuvieron de hacerlo, actuaron bajo el conocimiento de unas reglas claras en cuanto al número de votos requeridos para la aprobación del referendo, ya que habían conocido con antelación al certamen la conformación del censo electoral para el referendo que se llevaría a cabo el 25 de octubre de 2003.

La Corte encontró que, con antelación a la celebración del referendo constitucional, fue publicado el censo nacional electoral, es decir, las autoridades públicas, los partidos y movimientos políticos, y la ciudadanía en general, fueron enterados el día anterior a la celebración del referendo sobre la cifra exacta de personas habilitadas para participar el 25 de octubre de 2003, y por ende, se tenía conocimiento del umbral indispensable para que una determinada pregunta del referendo se considerara aprobada por el pueblo. En otros términos, se respetó un principio esencial de una democracia participativa según el cual se debe contar con unas ?reglas de juego? claras, preestablecidas y públicas que garanticen la libertad de quienes deseen participar en un certamen democrático de esta naturaleza.

Tampoco apreció la Corte vulneración a los artículos 40 y 99 Superiores, por cuanto no se trató en este caso de alegar un impedimento de los ciudadanos para tomar parte en el certamen democrático, ni de que en el momento del ejercicio del derecho al voto los ciudadanos hubieren dejado de acreditar tal condición.

Aunado a lo anterior, un examen del acopio probatorio demuestra que con antelación a la celebración del referendo constitucional del 25 de octubre de 2003, la Registraduría Nacional del Estado Civil desplegó una importante labor logística encaminada a depurar el censo electoral.

En suma, la Corte no encuentra que durante el trámite del Acto Legislativo 01 de 2004 se hubiesen vulnerado los artículos superiores señalados por el actor y declara por ello ajustada la norma demandada a la Constitución. nota 4

· Facultad de introducir reformas al proyecto de ley de iniciativa gubernamental que convoca a un referendo

En el proceso de revisión de constitucionalidad de la ley 796 de 2003, por medio de la cual el Gobierno Nacional convoca a un referendo para reformar la Constitución, la Corte expresó que la reserva de iniciativa a favor del Ejecutivo de esta clase de ley plantea dos interrogantes: (i) en qué momento se entiende agotada la facultad de iniciativa y, (ii) cuál es la potestad del Congreso para introducir cambios a los proyectos presentados por el ejecutivo. Como toda ley, la ley de referendo debe respetar la regla de unidad de materia. Ella implica que una ley que convoca un referendo no puede tratar asuntos diversos a la convocatoria del referendo pues es una ley convocante; la unidad de materia está dada por el hecho de que es una ley que pone en marcha un referendo destinado a reformar la Constitución.

Esa ley sólo puede incluir los contenidos destinados a convocar al pueblo para aprobar una reforma constitucional, y por ello no puede incorporar reformas legales, ni contenidos extraños a la convocación a la ciudadanía para aprobar o rechazar una reforma constitucional. La unidad de materia de la ley convocante no excluye, sin embargo, que el proyecto de reforma constitucional a ella incorporado pueda versar sobre distintos asuntos constitucionales, por cuanto toda Constitución contiene regulaciones sobre temas diversos, y el referendo pretende reformar la Constitución. La unidad de materia del referendo es la reforma de la Constitución. La permisión de referendos multitemáticos y su relación con el principio de publicidad implican ciertas restricciones a las posibilidades de adiciones gubernamentales al proyecto originario.

En efecto, si el Gobierno incorpora en el curso de los debates temas que no tienen vínculos razonables con la materia del proyecto originario, el principio de publicidad es vulnerado, pues el tema no habría sido nunca publicado, con su correspondiente exposición de motivos, antes de dársele curso en la comisión respectiva (Constitución Política art. 157). Por el contrario, si esas adiciones corresponden a los temas inicialmente planteados, no habría afectación del principio de publicidad, pues el tema ya fue publicado en el proyecto originario. En la ley de referendo, la iniciativa gubernamental para presentar temas nuevos se agota con la presentación del proyecto, pues en ese momento quedan fijados los límites y el marco temático del referendo. Fijado ese marco temático, no se pueden introducir nuevos temas ni por el Gobierno ni por el Congreso. En caso de que el Gobierno desee introducir otro tema, debe presentar un nuevo proyecto. La iniciativa gubernamental no implica la ?intangibilidad? del proyecto presentado.

Las cámaras pueden modificar las regulaciones propuestas por el Gobierno dentro del temario propuesto, sin necesidad de aval del Gobierno, pero carecen de competencia para introducir disposiciones sobre temas distintos a los abordados en la iniciativa gubernamental. El proyecto presentado por el gobierno delimita el ámbito de las modificaciones legítimas al articulado propuesto. No se pronunció la Corte sobre si un proyecto de ley convocante a un referendo presentado por los ciudadanos está sometido a este mismo régimen. En las etapas previas a la ponencia, pueden introducirse observaciones y propuestas de modificación. A medida que se avanza en el debate, se van cerrando las posibilidades de cambio en razón a los principios de consecutividad e identidad del proyecto. Las modificaciones que se realicen dentro del marco temático establecido por la iniciativa gubernamental no necesitan ser publicadas en la Gaceta del Congreso, pues la Carta exige la publicación del proyecto, pero no la de cada una de las modificaciones al mismo.

El numeral 14 de la ley 796 de 2003, que propone la limitación de los gastos de funcionamiento del Estado, incluidos los salarios y las pensiones superiores a dos (2) salarios mínimos mensuales, es exequible. Aunque ese numeral no hacía parte del proyecto originario, y fue introducido en la ponencia para primer debate, guarda una conexidad razonable con el proyecto originario gubernamental, que incluía limitaciones a los salarios y pensiones de ciertos servidores públicos. Además, esa norma no implica una sustitución de la Constitución. Es una medida transitoria de limitación de los salarios, que además establece salvaguardas en favor de los servidores públicos de menores ingresos. Sin embargo, como la Constitución no puede ser reformada plebiscitariamente, un referendo constitucional debe entonces estar desprovisto de todo contenido que sea de naturaleza plebiscitaria, esto es, de contenidos que impliquen el apoyo de políticas o hechos de un gobernante específico. Por ello son inexequibles las expresiones ?expansión de la? y ?democrática? del parágrafo transitorio del numeral 14, ya que implican un apoyo a una política específica del actual gobierno.

El numeral 15 de la citada ley, sobre partidos políticos tampoco hacía parte del proyecto originario del Gobierno y fue introducido en la ponencia para primer debate. Sin embargo es exequible y no hubo violación al principio de publicidad, pues guarda una conexidad razonable con la reforma al Congreso y al sistema electoral propuestos por el Gobierno, pues todos pretenden fortalecer los partidos políticos. En cambio, la Corte concluyó que numeral 10 de la misma ley 796 de 2003, sobre supresión de personerías, es inexequible, pues, dado el carácter constitucional y multitemático del referendo, la comisión de conciliación desbordó su competencia, pues este tema de referendo, asimilable a un proyecto separado y contenido en una disposición autónoma, fue negado en una de las Cámaras y, por lo tanto, no podría ser revivido por dicha comisión.

El numeral 16 de la ley, sobre narcotráfico y drogadicción, tampoco hacía parte del proyecto original y, dado su contenido, es un tema que no tiene ningún vínculo con la finalidad ni la materia del proyecto presentado por el Gobierno. La tramitación de este numeral violó entonces el principio de publicidad, pues ese tema, con su correspondiente exposición de motivos, no fue publicado oficialmente antes de dársele curso en la comisión respectiva. Ese numeral fue declarado inexequible nota 5.

· Exigencias en la redacción del referendo para proteger la libertad del votante

De acuerdo con la Corte, la Constitución ha establecido una protección especial y reforzada de la libertad del votante en los referendos constitucionales, la cual cumple una función imprescindible: garantizar la libre formación de la voluntad política de la ciudadanía y por ende la legitimidad de la decisión popular en el referendo. El artículo 378 superior no se limita a repetir las garantías generales del derecho al sufragio ?como su carácter igualitario, universal y secreto-, sino que se orienta específicamente a la forma de presentación del articulado sometido a la consideración del pueblo pues establece que el temario debe estar redactado de manera tal que el elector pueda escoger separada y libremente lo que apoya y lo que rechaza. Y esto implica que el control ejercido por la Corte, si bien se contrae al examen de los eventuales vicios de procedimiento en la formación de la Ley 796 de 2003, recae también, y de manera inevitable, sobre el texto mismo de la ley, pues la Corporación debe examinar si la presentación del articulado sometido a la aprobación del pueblo asegura o no la libertad del votante.

La protección de la libertad del elector implica una ?doble exigencia de claridad y lealtad? en la redacción del referendo para evitar manipulaciones, engaños o confusiones sobre lo decidido por el pueblo. La doble exigencia de lealtad y claridad no excluye que un referendo incorpore artículos de una cierta dificultad técnica, sobre temas complejos, siempre y cuando su redacción no sea evidentemente equívoca. Cualquier otra tesis implicaría atribuir una minusvalía intelectual a los ciudadanos y que existen materias que estarían vedadas para ser reformadas por referendo constitucional, debido a su dificultad técnica, cuando la Carta no establece esa excepción.

Un referendo también puede contener preguntas compuestas, si el Congreso pretende la aprobación de una regulación sistemática de una materia; y es que, en algunos casos habida cuenta de la finalidad de la reforma propuesta, desagregar y subdividir los contenidos de un proyecto de reforma puede hacer peligrar la unidad y coherencia de la Carta y de las reformas propuestas. Las disposiciones compuestas de varios elementos violan la libertad del elector y desconocen la exigencia de claridad y lealtad cuando incorporan elementos completamente extraños al tema o institución propuesta, esto es, regulaciones que no tengan vínculos de conexidad lógica o sistemática con la reforma propuesta. Solo el parágrafo transitorio relativo a la circunscripción de paz dentro del punto relativo a la reforma del sistema electoral ordinario viola la libertad del elector por esta razón nota 6.

· La neutralidad y la objetividad de las notas introductorias a las preguntas incluidas en los proyectos de reforma constitucional

Para la Corte, la incorporación en el texto de un referendo de notas introductorias (título y pregunta) al artículo sometido a consideración del pueblo era inconstitucional; algunas de esas notas (i) estaban redactadas de manera que inducían una respuesta afirmativa en el votante, o (ii) daban una información incompleta del sentido del artículo a ser aprobado, (iii) o realmente no era evidente el vínculo entre el propósito enunciado en la pregunta y el texto a ser aprobado. Esos defectos derivaban de problemas estructurales más profundos, que hacían inviables esas notas en un referendo. Estas dificultades eran básicamente (i) la imposibilidad de una formulación totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas con textos normativos, (ii) la inocuidad de una nota introductoria que realmente reflejara el contenido normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) la posibilidad de desnaturalización del mecanismo de participación mediante la incorporación de preguntas y (iv) los problemas normativos ulteriores que suscitaría la aceptación de esos encabezados en un referendo.

Por todo lo anterior, la Corte decidió declarar inexequibles las notas introductorias (título y pregunta) de los numerales del artículo 1° de la Ley 796 de 2003, salvo la expresión ?¿aprueba usted el siguiente articulo?? de cada uno de ellos, que es neutral y necesaria para precisar la decisión que habrá de tomar el pueblo en el referendo nota 7.

· El voto en bloque en referendos multitemáticos viola la libertad del elector

La Corte Constitucional consideró que el voto en bloque de un referendo multitemático violaba la libertad del elector y desnaturalizaba la figura del referendo constitucional, al convertirlo en una expresión de apoyo o rechazo al promotor del referendo. El voto en bloque de un referendo multitemático de origen presidencial tiende además a convertir la consulta a la ciudadanía en un mecanismo plebiscitario, que no era constitucionalmente idóneo para la reforma a la Carta. La anterior doctrina no contradice la cosa juzgada de la sentencia C-180 de 1994, que declaró exequible el artículo 42 de la LEMP, que establece que en la tarjeta constitucional para un referendo constitucional habrá una casilla para el voto en bloque, pues dicha sentencia no estudió el caso de los referendos multitemáticos.

Era ineludible que la Corte declarara la inconstitucionalidad del numeral 19 del artículo 1° de la ley 796 de 2003 por cuanto la pregunta en bloque no eras admisible en el presente referendo, debido a su diversidad temática y heterogeneidad. Las autoridades electorales, a fin de respetar el texto aprobado por el Congreso y salvaguardar la libertad del elector, organizarán la tarjeta electoral, de tal manera que inmediatamente después de cada artículo sometido a consideración del pueblo, se encuentre la pregunta al ciudadano sobre si aprueba o no dicho artículo nota 8.

· El voto en blanco en referendos multitemáticos afectas la libertad del votante

De acuerdo con la Corte, la previsión de la casilla para el voto en blanco en los numerales del artículo 1º de la ley 796 de 2003 era inconstitucional, ya que desconocía la regulación específica del artículo 378 de la Carta, que sólo preveía el voto afirmativo y negativo, pues establecía que los ciudadanos debían poder escoger libremente en el temario o articulado qué votaban positivamente y qué votaban negativamente. El voto en blanco también afectaba la libertad del votante cuando se trataba de un referendo multitemático convocado en un contexto jurídico que ofrece estímulos materiales a los ciudadanos que participaran votando.

La previsión de la casilla de voto en blanco fue declarada inexequible, sin que dicha determinación contradiciera la cosa juzgada de la sentencia C-180 de 1994, que declaró exequible el artículo 41 de la LEMP, que prevé el voto en blanco en las tarjetas electorales para referendo, habida cuenta de que en este caso las especificidades de un referendo constitucional heterogéneo y multitemático requieren interpretar armónicamente la LEMP y la Constitución. En este aspecto, debe privilegiarse el artículo 42 de ese cuerpo normativo, que regula específicamente el diseño de la casilla del referendo constitucional y desarrolla más adecuadamente el artículo 378 constitucional nota 9.

· El referendo constitucional de varias preguntas exige la aprobación de cada pregunta por separado

Según la Corte, en cada una de las reformas propuestas en el artículo 1º de la ley 796 de 2003, por medio de la cual el Gobierno Nacional convocó a un referendo para la reforma de la Carta, las autoridades electorales, para determinar si la reforma propuesta fue o no aprobada, deberá verificar si ésta (i) obtuvo o no más de la mitad de los votos, y (ii) si el número total de votos a favor o en contra de esa propuesta supera o no la cuarta parte de los sufragios posibles, conforme al censo electoral. Por ende, el hecho de que un ciudadano concurra a las urnas en un referendo constitucional que consta de varias preguntas no puede ser interpretado como si esa persona hubiera participado automáticamente en todas las preguntas, pues esa tesis desconoce su libertad como sufragante, ya que le impide decidir diferenciadamente cuáles artículos vota en forma negativa o en forma positiva, y frente a cuáles decide no participar por opción individual o como parte de un propósito de un grupo de ciudadanos que invitan legítimamente a la abstención para evitar que esa pregunta específica alcance el umbral mínimo de participación y, por ende, no sea aprobada nota 10.

· La prolongación del mandato de las autoridades locales por vía de referendo constituye un acto local

La Corte consideró que la prohibición del artículo 38 de la LEMP, según la cual la votación de un referendo no podía coincidir con ningún otro acto electoral, era un desarrollo directo y estrecho del mandato constitucional del artículo 378, que ordena proteger la libertad del votante. Su vulneración implica entonces un vicio de inconstitucionalidad. El numeral 17 del artículo 1º de la ley 796 de 2003, bajo la apariencia de someter a referendo un proyecto de norma, en realidad está invitando materialmente a la ciudadanía a participar en un acto electoral, que consiste en prolongar por un año el período decidido por los votantes que habían elegido a gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles en años anteriores. La única alternativa que tenía la Corte era declarar la inexequibilidad de ese numeral, a fin de evitar que todo el referendo quede viciado de inconstitucionalidad, pues la votación del referendo habría coincidido con un acto electoral.

Incluso si no existiera la prohibición expresa del artículo 38 de la LEMP de que el referendo no coincida con un acto electoral, de todos modos la pregunta contenida en el numeral 17, sobre prolongación del período de las autoridades territoriales, debería ser declarada inexequible, pues es contrario a la Carta someter a referendo, sin ninguna regulación general previa, el recorte o la ampliación del período determinados mandatarios; la Constitución no puede ser modificada por ese tipo de actos electorales de naturaleza plebiscitaria mucho menos si un ciudadano de un municipio es obligado a votar en bloque a favor o en contra de la continuación de gobernantes de otras entidades territoriales, en desmedro de su libertad como elector. Además, ese tipo de decisiones puramente ad-hoc relativas a la distribución del poder político y a la permanencia en el cargo de unos sujetos concretos y determinados, desnaturaliza el referendo y no constituye el ejercicio del poder de reforma de la Constitución sino en quiebre de la misma nota 11.

· A pesar del contenido multitemático del referendo propuesto, ello no implica que se estén sometiendo al pueblo más de tres referendos en una misma ocasión

Para la Corte, el aparte del artículo 39 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación, que ordena que no sean simultáneamente sometidos al pueblo más de tres referendos en una misma ocasión, es también un desarrollo de la libertad del elector. Su vulneración implica entonces un vicio de inconstitucionalidad. Por consiguiente, es inconstitucional que un mismo día se someta a la consideración del pueblo tres referendos diversos. No es este el caso de la ley 796 de 2003, a pesar del contenido multitemático del referendo constitucional propuesto.

Además, excluidos los numerales sobre droga y ampliación del período de las autoridades terrritoriales, así como la circunscripción especial de paz, los temas esenciales incorporados al referendo son básicamente dos: de un lado, una reforma política, que tiene a su vez dos finalidades esenciales, a saber, (i) buscar una mayor transparencia y un control a la corrupción en la actividad política y (ii) fortalecer los partidos políticos favoreciendo el reagrupamiento de las fuerzas políticas, para evitar la política personalista. El segundo gran tema del referendo es una estrategia de ajuste fiscal y racionalización del gasto, a través de la supresión de entidades estatales, el control a las pensiones y a los salarios y gastos de funcionamiento, y la reorientación de ciertas partidas y del proceso presupuestal. Los dos temas, aunque diversos no son totalmente inconexos puesto que los puntos de la reforma política abordados tienen incidencia directa o indirecta en diferentes aspectos del gasto público nota 12.

· Procedencia de incluir medidas fiscales en un referendo constitucional de iniciativa gubernamental

Consideró la Corte que la inclusión de medidas fiscales en el referendo para reformar la Constitución, convocado mediante la ley 796 de 2003, no violaba la prohibición del artículo 170 superior, según la cual no procede el referendo respecto ?de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la Ley de Presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias?, pues dicha prohibición opera para los referendos de iniciativa popular que pretenden derogar leyes. Además, la inclusión de medidas económicas temporales tampoco implica per se una desnaturalización del referendo constitucional, pues siendo eventualmente posible que esas políticas económicas sean contrarias a la Carta, bien pueden ser incorporadas en un referendo destinado a reformar la Constitución nota 13.

· La incorporación de varios temas en una sóla pregunta de la ley que convoca al referendo constitucional es procedente cuando existe unidad temática

El numeral 6º de la Ley 796 de 2003 incorpora varios temas en la misma pregunta, pero esto es admisible, pues hace referencia a un sistema normativo, ya que pretende que el pueblo modifique, en el contexto de la institución de la representación política, la regulación de la estructura del Congreso y del sistema electoral, con el fin de alcanzar ciertos objetivos, como son, entre otros, la racionalización de la representación en el Congreso y el estímulo al agrupamiento y la formación de partidos que representen las distintas opciones políticas de la población colombiana, a fin de evitar que continúen las microempresas electorales. Y por ello, en la propuesta aprobada por las cámaras, existe una interdependencia dinámica entre la introducción de la cifra repartidora y el umbral, ya que ambos dispositivos estimulan la agrupación partidista; igualmente esos mecanismos se encuentran asociados a la reducción del número de congresistas, pues la idea que alimenta la propuesta es que si se forman partidos representativos, es posible reducir el número de miembros de ambas cámaras para reforzar el efecto de agrupamiento político.

Y finalmente, esa propuesta también está vinculada al reconocimiento de circunscripciones especiales para minorías étnicas (indígenas y negritudes) y minorías políticas, a fin de evitar que el estímulo a la agrupación partidista pudiera afectar desproporcionadamente a estas minorías. Por el contrario, el parágrafo de ese numeral 6 relativo a las circunscripciones especiales de paz regula un tema distinto, que es totalmente independiente de la regulación del nuevo sistema electoral y de la nueva estructura del Congreso. Eso es tan claro que la ciudadanía podría estar en favor de la nueva estructura del Congreso y del nuevo sistema electoral, pero oponerse a las circunscripciones especiales de paz. O igualmente podría la ciudadanía oponerse a la reforma política prevista en el numeral 6, pero apoyar las circunscripciones especiales de paz, las cuales entrarían a operar dentro del actual sistema de representación.

La Corte declaró la exequibilidad del numeral 6º de la ley 796 de 2003, con excepción del parágrafo, el cual fue declarado inexequible por violar la libertad del elector, pues no permitía que los ciudadanos pudieran autónomamente decidir acerca de esos dos temas, que son manifiestamente independientes. En el mismo sentido, el numeral 8° de la citada ley incorpora varias preguntas relativas al sistema pensional, pero es exequible, pues todas están referidas a la aprobación de una normatividad sistemática del régimen de pensiones, con edades mínimas de jubilación, mesadas máximas, y la relación entre el régimen general y los regímenes especiales. Además, esa norma no implica una sustitución de la Constitución. La Corte encontró que no elimina el derecho a la pensión, sino que introduce límites a la negociación colectiva en este campo, y busca una mayor equidad pensional nota 14.

· Fecha de entrada en vigencia de los actos reformatorios de la Constitución mediante referendo

Para la demandante el artículo 2 del Acto Legislativo No. 1 de 2004 era contrario a los artículos 3, 121, 189 y 378 de la Constitución Política, en la medida en que el pueblo, mediante referendo, no aprobó el texto del artículo sobre vigencia que fue sometido a su consideración. Por ello, no podía el Presidente incluir una disposición sobre entrada en vigencia en el Acto Legislativo, ya que la pregunta número 18 del referendo constitucional sobre vigencia no alcanzó el umbral de votación requerido, según resolución del Consejo Nacional Electoral.

La Corte encontró que el cargo formulado no estaba llamado a prosperar. La legislación estatutaria sobre mecanismos de participación ciudadana, que en este punto es directamente aplicable a los referendos constitucionales como el que se consagró en el Acto Legislativo 01 de 2004, señala cuál es el término a partir del cual se entenderá que empiezan a regir las reformas de la Constitución por esta vía, cuando quiera que en su texto no se disponga expresamente una fecha para entrada en vigencia ? lo cual ocurrió en este caso, dado que el artículo correspondiente del proyecto no obtuvo el umbral mínimo de votación necesario para considerarse aprobado. Dado que el supuesto fáctico de los artículos 48 y 49 de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación) se verificó en este caso, había necesariamente de materializarse la consecuencia normativa allí establecida, como era la entrada en vigencia del Acto Legislativo referido a partir del momento de su publicación.

Con base en lo anterior, la Corte declaró que la norma demandada se ajustaba a la Constitución. nota 15



  1. Corte Constitucional, Sentencia C-551-03
  2. Corte Constitucional, Sentencia C-551-03
  3. Corte Constitucional, Sentencia C-551-03
  4. Corte Constitucional, Sentencia C-1121-04
  5. Corte Constitucional, Sentencia C-551-03
  6. Corte Constitucional, Sentencia C-551-03
  7. Corte Constitucional, Sentencia C-551-03
  8. Corte Constitucional, Sentencia C-551-03
  9. Corte Constitucional, Sentencia C-551-03
  10. Corte Constitucional, Sentencia C-551-03
  11. Corte Constitucional, Sentencia C-551-03
  12. Corte Constitucional, Sentencia C-551-03
  13. Corte Constitucional, Sentencia C-551-03
  14. Corte Constitucional, Sentencia C-551-03
  15. Corte Constitucional, Sentencia C-1000-04

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Primer informe del Observatorio de Justicia Constitucional de la Defensoría del Pueblo

Marzo de 1992 - febrero de 2007

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