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Última modificación: 2011-06-21
Necesidad de convocar a consulta previa para la solución de controversias al interior de la comunidad indígena

El actor alega haber sido elegido como Gobernador de su comunidad para el 2007, conforme a los usos y costumbres de esa población, desde el día 3 de diciembre de 2006. Paralelamente, en otra elección realizada el 10 de diciembre de 2006 por un sector disidente ?omitiendo la tradición, la ley y los usos y costumbres milenarios según indica?, fue elegido también como Gobernador del Pueblo Kamëntsá Biyá, el señor B. Esa designación y no la suya, sin embargo, fue la inscrita y avalada por la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, por lo que esa ?intervención? del Ministerio en los procesos electorales de la comunidad, es desde su perspectiva, una lesión a la voluntad mayoritaria de su pueblo y a la autonomía de la que éste goza para conformar su propio gobierno. En consecuencia, alega que ello constituye una violación de sus derechos a la igualdad y a elegir y ser elegido, porque el Ministerio se negó injustamente a inscribir al cabildo elegido y a la autoridad indígena que sí había sido seleccionada con acatamiento a las normas y las costumbres de la comunidad, ?y que él representa?, tomando partido abierta e indebidamente por uno de los grupos involucrados en el conflicto.

Concluye, que a raíz de estos hechos ilegítimos la situación de su comunidad se radicalizó tanto, que el señor B., se tomó por la fuerza la Casa Cabildo en donde se encontraba el accionante ejerciendo como Gobernador elegido según la tradición para el 2007. No obstante, como él y los otros comuneros no se dejaron desalojar, varias personas resultaron heridas en el enfrentamiento. Por ello, el actor solicitó a los jueces de tutela que protegieran sus derechos fundamentales y los de su comunidad al autogobierno, y que se le ordenara al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Etnias, cancelar la inscripción o registro como autoridad tradicional hecha el 10 de enero de 2007 en favor del señor B. Además, solicitó que se les diera un plazo no inferior a 60 días a ambos cabildos elegidos paralelamente por esa comunidad, para que se convocaran a unos nuevos comicios unificados que permitieran elegir una sola autoridad tradicional.

La autonomía política de los pueblos indígenas en nuestro país, es un derecho reconocido por la Constitución desde su expedición, conforme al artículo 330 superior. De acuerdo con la Constitución, no obstante, debe ejercerse dentro de los estrictos parámetros señalados por su texto, es decir, de conformidad con los usos y costumbres de la comunidad, y siempre y cuando los mecanismos implementados no sean contrarios a la Carta y a la ley (C.P. arts. 246, 330).La Corte Constitucional en ese sentido, ha fijado una precisa doctrina, en la que ha reconocido al tenor de la norma superior, el derecho de las comunidades indígenas a regirse por sus propias costumbres y normas en su territorio, en su variada jurisprudencia.

En materia política, la autonomía de una comunidad indígena podría ser eventualmente limitada cuando se compruebe que con ocasión de un conflicto político interno, se genera (i) un vacío total de poder, que implica (ii) un compromiso serio y cierto de la vida, la integridad física de sus integrantes, la pervivencia misma de los grupos étnicos o una afectación real de los derechos fundamentales de sus miembros. En tales casos, sin embargo, el vacío total de poder y la afectación a los derechos colectivos y fundamentales que se invocan, deben ser demostrados por la autoridad que interviene en estos asuntos o por la comunidad, ya que no es suficiente que se alegue de manera genérica una afectación global de derechos. Con todo, no es suficiente afirmar la existencia de esa presunta vulneración, toda vez que respetando el principio que asegura que ?a mayor conservación de usos y costumbres, mayor autonomía?, se debe comprobar plenamente que (iii) la comunidad indígena no cuenta con las instancias o usos y costumbres que le permitan sortear por sí misma el conflicto interno y (iv) que a pesar del interés y acompañamiento del Estado en la búsqueda de una solución concertada, ella no fue posible en un plazo razonable de tiempo, agotando todos los mecanismos disponibles de resolución de conflictos para el efecto. De esta forma, sólo ante la dificultad efectiva y manifiesta de un pueblo indígena de darse una solución al conflicto interno y luego de agotadas todas las instancias, podría el Estado intervenir de algún modo en su autonomía política.

Por otra parte, si bien es cierto que en abstracto y con fundamento en los hechos anteriores, la intervención del Estado bajo estas consideraciones es justificable, las medidas estatales que se tomen, (v) deben estar dentro del marco de actividades que autorice la Constitución y la ley; (vi) deben ser medidas útiles y necesarias para la protección de los derechos fundamentales o colectivos involucrados, y conforme con la regla de proporcionalidad previamente expuesta, (vii) deben ser las medidas menos gravosas para la autonomía política de dichas comunidades étnicas, so pena de lesionar el derecho a la diversidad. Las actuaciones de la Administración en este sentido, son esencialmente regladas y están sujetas a dicho principio de legalidad. El poder de actuación y decisión con la que cuentan las autoridades, no puede utilizarse sin que exista una expresa atribución competencial. De no ser así, se atentaría contra el interés general, los fines esenciales del Estado y el respeto a los derechos y las libertades públicas de los ciudadanos vinculados con decisiones de la Administración, ajenas a ese principio.

En este sentido, de las funciones asignadas por la ley a la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia no se sigue que la citada Dirección, sin adelantar la consulta previa respectiva, pueda definir en un debate entre dos autoridades indígenas, cuál es la que debe regir los destinos de la comunidad, cuando aún persiste el enfrentamiento interno. Ni que pueda tampoco autónomamente, definir vía registro, que una elección es más legitima que la otra, para concluir que un Gobernador y no el otro, es el que debe ser designado como autoridad en una comunidad indígena.

Ha dicho la Corte en ese sentido, que en casos en que se requiera limitar el derecho a la diversidad étnica y cultural, las medidas que se tomen deben ser la menos gravosa para la autonomía que se les reconoce a las comunidades étnicas.

En consecuencia, la propuesta constitucional anterior significa que en caso de un conflicto irresoluble de una comunidad en materia electoral, por imposibilidad de una respuesta sustentada en los ?usos y costumbres? del pueblo indígena o por fracaso de los mecanismos de concertación y de diálogo propuestos por la Dirección de Etnias, lo procedente es una consulta de toda la comunidad que permita la participación de todos los indígenas y de los diferentes grupos, en la definición de la situación. Lo ideal sería que una comunidad en su conjunto, con problemas electorales en materia de sus reglas básicas, pudiera definir también si es del caso mediante consulta, y con anterioridad a la siguiente elección de la autoridad tradicional ?ojalá de manera permanente?, las reglas mínimas electorales, so pena de verse enfrentada a la imposibilidad de un registro de sus autoridades tradicionales en caso de un enfrentamiento político, hasta tanto se tome internamente una decisión consensuada sobre la situación. Como se ha dicho, a mayor preservación de la cultura propia, menor intervención del Estado y, en sentido contrario, a menor conservación de sus usos y costumbres, mayor es el deber de acogerse a los mínimos que rigen los procesos electorales nacionales.

En este caso, en consecuencia, fue desproporcionado optar por el registro definitivo de una autoridad tradicional cuestionada, sin haber optado oficialmente por una consulta total a la comunidad sobre su representatividad a nivel nacional.

Por lo anterior, y en vista de que la conducta omisiva de la Dirección de Etnias de no convocar a una consulta a todo el Pueblo Kamëntsá Biyá pudiéndolo hacer, vulneró los derechos a la diversidad e integridad étnica y cultural de la comunidad, y el debido proceso e igualdad del actor, la Corte revocó la decisión de segunda instancia del Consejo Superior de la Judicatura, declaró la existencia de un hecho superado y previno al Ministerio para que en adelante se abstuviera en estos casos de tomar partido por uno de los grupos en conflicto, debiendo proceder a realizar una consulta interna a la comunidad en cuanto a los criterios mínimos de elección de su autoridad tradicional o designación generalizada de dicha autoridad, según el problema que presente. Lo anterior en circunstancias en las que sea imposible una solución menos lesiva.

Ahora bien, dado que tanto la consulta como la elección de autoridad tradicional para el 2008 se llevó a cabo en la sede de la Casa Cabildo y que, además, se eligió de manera unificada un nuevo Cabildo para el 2009 en los términos previamente descritos, la Corte concluyó que se logró superar la crisis política comunitaria que dio lugar a esta tutela. Por lo tanto, el Tribunal enfatizó que su decisión no puede ser interpretada por el actor o el grupo que él representa, ?ni por otras autoridades de esa comunidad indígena en general?, como una decisión que desnaturalice el proceso de concertación al que ya llegó el Pueblo Kamëntsá Biyá en el 2008 y 2009. La sentencia, en consecuencia, sólo se refiere a la actuación de la Dirección de Etnias.

La Corporación manifestó su beneplácito que la sabiduría y la entereza que se predica de los pueblos indígenas y, en especial, de sus autoridades, se ha traducido positivamente en el vencimiento de las barreras colectivas de animadversión entre los distintos grupos políticos y en el avance de los Kamëntsá Biyá hacia la paz. nota 1

1. Corte Constitucional, Sentencia T-973-09