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Última modificación: 2012-01-10
Referendo de iniciativa legislativa popular para modificar la constitucional

Un grupo de ciudadanos adelantó un proceso de iniciativa popular legislativa para que el Congreso convocara al pueblo para que, por medio de un referendo, se pronunciara sobre un proyecto de reforma al artículo 197 de la Constitución Política, orientado a permitir la reelección del presidente que hubiere ejercido la presidencia por dos períodos consecutivos.

La Corte se pronunció sobre una multiplicidad de cuestiones relacionadas con la convocatoria:

· La Corte Constitucional es competente para revisar la constitucionalidad del trámite de recolección de apoyos a la iniciativa ciudadana legislativa

La Corte es competente para revisar el trámite de la iniciativa popular de una ley convocatoria a un referendo constitucional por cuanto (i) así se desprende de una lectura sistemática de la Constitución, (ii) el artículo 241.2 otorga expresa competencia para ello, (iii) existen sólidos precedentes constitucionales en la materia y, (iv) la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación sólo prevé una competencia residual de la jurisdicción contencioso administrativa.

La Corte advirtió que la Constitución no excluye, de manera alguna, el examen acerca de los posibles vicios de procedimiento en los que se pudo haber incurrido a lo largo de la formación de la iniciativa popular de reforma a la Carta Política. En efecto, los denominados ?vicios de procedimiento en su formación?, según las voces del artículo 241.2, no se limitan a aquellos acaecidos durante el trámite en el Congreso del proyecto de ley mediante la cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional, sino que abarcan las etapas anteriores, por cuanto se trata de un acto jurídico complejo, al igual que la fase comprendida entre la sentencia de la Corte Constitucional y la promulgación del acto reformatorio de la Constitución, esta última mediante la acción pública de inconstitucionalidad.

En consecuencia, la iniciativa ciudadana es la etapa inicial del procedimiento legislativo y por lo tanto si la Corte Constitucional es competente para conocer el trámite de la ley de convocatoria a un referendo, también lo es para examinar el trámite de la iniciativa ciudadana. nota 1

· La regla de la mayoría y la voluntad popular no tienen un valor superior a los procedimientos diseñados para permitir que éstas se manifiesten

En criterio de la Corte, la regla de la mayoría y la voluntad popular no tienen un valor superior a los procedimientos diseñados para permitir que éstas se manifiesten. Esta idea se sustenta en que un sistema democrático supone en esencia la combinación de distintos elementos que permiten la válida adopción de decisiones. En efecto, el sistema está conformado por (i) un conjunto de reglas que permiten garantizar tanto (ii) la participación efectiva de los ciudadanos en las decisiones, como (iii) la adopción de una decisión por mayoría al final del proceso. La democracia es tanto el componente teleológico (la participación popular y decisión adoptada por la mayoría) como el medio empleado para alcanzarlo (el procedimiento y las reglas procesales previamente diseñadas y conocidas por los participantes).

Aplicadas las anteriores premisas al presente caso, se infiere que si la configuración de la iniciativa de la ley que convoca un referendo reformatorio constitucional describe un procedimiento, que incluye la participación directa de un número significativo de ciudadanos mediante su firma (iniciativa popular), el hecho de que el número requerido de ciudadanos participe efectivamente, es sólo uno de los aspectos que deben cumplirse y no el único; y ni siquiera el primordial, pues cualquiera de los trámites prescritos es indispensable, no sólo por tratarse de un mecanismo de participación popular sino también porque hace parte de un procedimiento de reforma constitucional.

Del marco normativo aplicable descrito se desprende que las sucesivas etapas que debe surtir una iniciativa legislativa popular ante la Organización Electoral, previa la radicación del proyecto ante el Congreso de la República, son las siguientes: (i) conformación de un Comité de Promotores; (ii) inscripción, ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Comité y de la solicitud de referendo; (iii) verificación del cumplimiento de los requisitos legales e inscripción de la solicitud de iniciativa ciudadana; (iv) entrega al vocero del Comité del formulario de suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos; (vi) entrega, dentro del término legal, de los formularios debidamente diligenciados ante la Registraduría; y (vii) expedición de las certificaciones por el Registrador Nacional del Estado Civil a las que hacen alusión los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994, Estatutaria de Mecanismos de Participación (LEMP).

En criterio de la Corte, el artículo 27 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación (LEMP) se encamina a asegurar la vigencia de principios constitucionales referentes a la legitimidad de los mecanismos de participación democrática dirigidos a reformar la Carta Política, en punto específicamente a la financiación de aquellos. En suma, una interpretación sistemática de los artículos 24 y 27 de la LEMP asegura que un mecanismo de participación ciudadana, mediante el cual se pretende reformar el Texto Fundamental sea legítimo en una doble dimensión: en cuanto a que tal iniciativa cuente con un respaldo popular importante y auténtico (art. 24 de la LEMP) y a que igualmente tales apoyos ciudadanos se hayan alcanzado luego de la realización de una campaña electoral limpia y transparente (art. 27 de la LEMP). nota 2

· Personas diversas del Comité de Promotores no pueden realizar labores que la Ley autoriza exclusivamente a éste en el trámite de una iniciativa legislativa de convocatoria a un referendo constitucional

La Ley 134 de 1994 (LEMP) es muy clara en señalar la organización ciudadana legitimada para promover una iniciativa popular de referendo constitucional: el Comité de Promotores.

En el caso concreto de la iniciativa que concluyó con la aprobación de la Ley 1354 de 2009, la Asociación Primero Colombia no se inscribió como promotora de la iniciativa del referendo constitucional y adelantó gestiones reservadas al Comité de Promotores que se había conformado e inscrito ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, desconociendo, de manera flagrante, los mandatos del legislador estatutario, y en últimas, principios constitucionales.

Desde la conformación misma del Comité de Promotores se asignaron, a la Asociación Primero Colombia, dos labores fundamentales en el manejo de la campaña a favor del referendo: (i) la contabilidad; y (ii) el ?manejo de los fondos?.

Para la Corte queda claro que durante la financiación del proceso de recolección de apoyos ciudadanos a favor de la iniciativa de referendo constitucional, participó activamente una organización particular no prevista por el legislador estatutario, la cual actuó sin contar con los apoyos ciudadanos que la Ley 134 de 1994 (LEMP) prevé para la conformación del Comité de Promotores, y que finalmente tampoco está previsto, como es lógico, que deba rendir cuentas ante el Consejo Nacional Electoral por sus actuaciones. Tales comportamientos vulneran no sólo la LEMP sino principios constitucionales, en especial, aquellos de transparencia y el pluralismo político.

La actuación de esta ?organización espejo? que no estaba sujeta por lo tanto a las limitaciones señaladas en la LEMP permitió eludir todas las restricciones legales impuestas para adelantar la campaña de una iniciativa legislativa tal como se explica a continuación.

La Corte dedujo que siempre se presentó una unidad de gestión administrativa y de propósitos entre el Comité de Promotores del referendo y la Asociación Primero Colombia. De hecho, como lo constató el CNE, los certificados de existencia y representación legal expedidos de la Cámara de Comercio de Bogotá dan cuenta que la sede de la Asociación Colombia Primero está ubicada en una dirección que coincide con aquella del Comité de Promotores. Además, compartían representante legal y gerente, respectivamente; Tesorero; Contador, Secretaria, e incluso papelería.

En tal sentido, la constatación de la existencia de dicha unidad de gestión y administrativa, resulta un dato relevante al momento de examinar la transparencia del proceso de financiación de la campaña de recolección de apoyos ciudadanos, y por supuesto, la vulneración de la LEMP y de la Constitución.

En conclusión, el Comité de Promotores del referendo se sirvió de una Asociación particular, que siempre controló, para adelantar labores que según la LEMP le eran propias, en concreto, las atinentes a la financiación de la campaña para la recolección de los apoyos ciudadanos necesarios para tramitar una reforma constitucional. Lo anterior, configura una maniobra para burlar los mandatos de la LEMP, encaminados precisamente a que tales procesos sean realmente transparentes y claros, y que, en definitiva, no se lesionen principios constitucionales. nota 3

· Las campañas electorales para respaldar una iniciativa legislativa popular se encuentran sometidas a límites globales e individuales en cuanto a su financiación privada

Del artículo 98 de la Ley 134 de 1994 (LEMP) se desprende claramente que durante la recolección de firmas, esto es, durante la etapa de la iniciativa popular ciudadana los promotores pueden recibir contribuciones pero también tienen unos deberes correlativos a saber: (i) llevar una cuenta detallada de las contribuciones recibidas, (ii) llevar una cuenta detallada de los fines a los cuales han sido destinadas, (iii) igualmente deben presentar un balance ante la Registraduría Nacional del Estado Civil suscrito por un contador público juramentado. Esta disposición sería inocua si durante la etapa de recolección de firmas para apoyar la iniciativa legislativa no se aplicaran límites a las contribuciones, pues nada explicaría el sentido del conjunto de deberes legalmente impuestos a los promotores de la iniciativa.

En efecto, el artículo 98 de la LEMP señala literalmente: ?[e]l monto máximo de dinero privado que podrá ser gastado en cada una de las campañas relacionadas con los derechos e instituciones reguladas en la presente Ley, será fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año. El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta?. Como puede observarse esta disposición otorga al Consejo Nacional Electoral (CNE) competencia para fijar los límites globales a las contribuciones de los particulares respecto de cualquier mecanismo de participación ciudadana, incluida la iniciativa legislativa popular. El legislador no diferenció entre los distintos mecanismos previstos en la LEMP, ni excluyó respecto de alguno de ellos la atribución de fijar límites globales a las contribuciones. No le asiste razón entonces al CNE cuando entiende que respecto de la iniciativa legislativa ciudadana no se aplican límites globales a las contribuciones, pues del enunciado normativo citado se desprende justamente lo contrario.

A juicio de la Corte, una interpretación sistemática de la Constitución y de las leyes estatutarias pertinentes, apunta a señalar que (i) existen dos campañas diferentes: una primera, para la iniciativa legislativa popular; una segunda, para la realización del referendo constitucional propiamente dicho; (ii) cada una de ellas está sometida a regulaciones distintas en materia de financiación, acceso a medios de comunicación y publicidad.

Sobre el tema cabe anotar que en las campañas que se adelanten en relación con los mecanismos de participación, ya sea para la inscripción del Comité de Promotores, para la recolección de apoyos o para promover el voto a favor o en contra, la financiación privada no es ilimitada. Por ello resulta conforme a lo establecido en la Ley 134 de 1994 que se haya fijado un único monto y se haya aludido a las campañas en general, pues ese monto es aplicable a cada una de las campañas que se hagan: la de recolección de firmas, la campaña por el voto favorable y la campaña por el voto negativo.

Por otra parte, en lo que concierne al momento a partir del cual inicia una campaña a favor de una iniciativa legislativa popular, la Corte también disiente de la interpretación acordada por el CNE a la LEMP, según la cual aquélla comienza a partir de la inscripción del Comité de Promotores. En efecto, la campaña empieza una vez aquél se constituye e inicia sus labores de recolección de apoyos ciudadanos necesarios para inscribirse ante la Registraduría, es decir, para lograr el cinco (5) por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral; en el caso concreto, según el Registrador: 140.326 apoyos ciudadanos.

En efecto, a la Corte no escapa el hecho de que la recolección de un número tan elevado de apoyos ciudadanos, a efectos de lograr la inscripción de un Comité de Promotores, demanda la existencia de una infraestructura administrativa y logística importante, la cual, como es evidente, debe ser financiada de alguna manera. De allí que, tampoco se entendería que en estos casos no existiera límite alguno para la recepción de contribuciones individuales, y, por ende, del monto global.

En suma, a juicio de la Corte, las campañas a favor de una iniciativa legislativa popular encaminada a convocar a un referendo para modificar la Constitución (i) inician luego de la conformación del Comité de Promotores y terminan con la presentación del proyecto respetivo ante el Congreso de la República; y (ii) se encuentran sometidas a topes individuales y globales.

De acuerdo con lo anterior, las campañas electorales, sean para respaldar una iniciativa legislativa popular o un referendo constitucional propiamente dicho, se encuentran sometidas a límites en cuanto a su financiación privada, lo cual se traduce en la existencia de topes individuales y globales.

Durante la campaña adelantada a favor de la iniciativa legislativa, la sumatoria de las contribuciones, provinieran de personas naturales o jurídicas, no podía exceder el monto de $ 334?974.388 millones de pesos, de acuerdo con lo autorizado por medio de la Resolución Nº 0067 de 2008, expedida por el Consejo Nacional Electoral (CNE).

Así pues, de conformidad con documento aportado por el vocero del Comité de Promotores, certificado además por contador público, la organización gastó en su campaña para recolección de apoyos ciudadanos, más de seis (6) veces lo autorizado por la Resolución núm. 0067 de 2008 del CNE.

De tal suerte que, según las pruebas obrantes en el expediente, queda claro que (i) los integrantes del Comité de Promotores gastaron durante la campaña de recolección de apoyos a la iniciativa de reforma constitucional, más de seis (6) veces lo autorizado por el CNE; y (ii) existieron aportes individuales superiores hasta en casi treinta (30) veces lo permitido, contribuciones además realizadas, en este último caso, a una organización no facultada para ello por el legislador estatutario, como es el caso de la Asociación Colombia Primero. nota 4

· Se vulneran los principios de transparencia, pluralismo político e igualdad cuando se desconocen los topes a la financiación de campañas en los mecanismos de participación ciudadana

A juicio de la Corte Constitucional, durante el trámite de la iniciativa legislativa ciudadana para la convocatoria a un referendo de reforma a la Constitución orientada a permitir la reelección presidencial, se presentaron diversas irregularidades vinculadas con la financiación de la campaña a favor de la iniciativa de reforma constitucional, las cuales, vistas de manera articulada, configuran una violación grave a principios cardinales sobre los cuales se estructura un sistema democrático como son entre otros el de la transparencia y el del respeto por el pluralismo político del elector consagrados en los artículo 1, 155, 374 constitucionales y en los artículos 24, 27, 97 y 98 de la Ley 134 de 1994, Estatutaria de Mecanismos de Participación (LEMP).

En efecto, una organización ajena a la iniciativa -la Asociación Primero Colombia- adelantó gestiones propias de un Comité de Promotores desconociendo, de manera flagrante, los mandatos del legislador estatutario, y en últimas, principios constitucionales propios del modelo de Estado social de derecho. Desde la conformación misma del Comité de Promotores a esta Asociación se asignaron dos labores fundamentales en el manejo de la campaña a favor del referendo: (i) la contabilidad; y (ii) el ?manejo de los fondos?. En virtud de estas imprecisas tareas encomendadas la Asociación Colombia Primero, recaudó y administró importantes aportes económicos para financiar la campaña de recolección de apoyos ciudadanos a favor del referendo, recursos que fueron trasladados al Comité de Promotores mediante un préstamo. Resulta evidente la existencia de unidad de gestión y administrativa, entre el Comité de Promotores de la iniciativa legislativa ciudadana y la Asociación Colombia Primero, dato relevante al momento de examinar la transparencia del proceso de financiación de la campaña de recolección de apoyos ciudadanos, y por supuesto, la vulneración de la LEMP y de la Constitución.

En conclusión, el Comité de Promotores del referendo se sirvió de una Asociación particular, que siempre controló, para adelantar labores que según la LEMP le eran propias, en concreto, las atinentes a la financiación de la campaña para la recolección de los apoyos ciudadanos necesarios para tramitar una reforma constitucional. Lo anterior, configura una maniobra para burlar los mandatos constitucionales y de la LEMP, encaminados precisamente a que tales procesos sean realmente transparentes y claros, y que, en definitiva, no se lesionen principios constitucionales.

Esta situación está íntimamente ligada con la trasgresión de la regulación y de los principios constitucionales que rigen la financiación de las campañas de los mecanismos de participación ciudadana, tales como los de transparencia y pluralismo político. Se tiene así que, de conformidad con los artículos 97 y 98 de la LEMP, para la campaña de la iniciativa legislativa popular se aplican los topes globales e individuales que fije el CNE, los cuales en el año 2008 ascendían a la suma de $ 3?349.743 para los aportes individuales y de $ 334?974.300 como límite global de gastos. Ahora bien, en la campaña de la iniciativa legislativa ciudadana que dio origen a la Ley 1354 de 2009 (i) los integrantes del Comité de Promotores gastaron durante la campaña de recolección de apoyos a la iniciativa de reforma constitucional una suma global que supera más de seis (6) veces lo autorizado por el CNE; y (ii) existieron aportes individuales superiores hasta en casi treinta (30) veces lo permitido, contribuciones además realizadas, en este último caso, a una organización no facultada para ello por el legislador estatutario, como es el caso de la Asociación Colombia Primero.

Estas actuaciones además de suponer una trasgresión de los mandatos de la LEMP vulneraron los principios constitucionales de trasparencia porque en general toda la actuación fue dirigida a burlar los mandatos legales y constitucionales y de pluralismo porque permitió contar con recursos ilimitados para privilegiar o favorecer la propuesta de reelección presidencial. nota 5

· El Congreso carece de competencia para introducir modificaciones sustanciales a un proyecto de ley de iniciativa popular

En la iniciativa legislativa popular el elemento principal a proteger es la voluntad que el pueblo ha manifestado en la misma. No tendría sentido en un Estado basado en la soberanía popular, permitir que al proyecto de ley presentado por los ciudadanos durante su trámite en el Congreso le fueran introducidas modificaciones que lo convirtieran en otro sustancialmente diferente. Una interpretación que sostenga la inexistencia de límites por parte del Congreso al momento de introducir modificaciones a los proyectos de ley apoyados por el 5% o más de los ciudadanos permitiría que el Congreso suplantara la iniciativa ciudadana, anulando el acuerdo alcanzado por los ciudadanos que fueron coordinados por el comité de promotores; y, en el caso de proyectos para la convocatoria a referendo, desconocería la limitación expresa que contiene el artículo 378 de la Constitución, que niega al Congreso la facultad de iniciativa en estos eventos.

Para la Corte, con fundamento en lo anteriormente expuesto, para el caso que ahora se presenta, la existencia de límites determina que el Congreso, órgano constituido, que no tiene iniciativa para este tipo de leyes, no puede sustituir la voluntad del pueblo mediante la introducción de modificaciones que conviertan el proyecto en uno sustancialmente distinto al inicialmente respaldado, por lo menos, por el 5% de la ciudadanía.

El proyecto de ley presentado por el comité de promotores proponía la modificación del artículo 197 CP en el siguiente sentido: ?Quien haya ejercido la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales, podrá ser elegido para otro período?; el texto finalmente aprobado por el Congreso es el siguiente: ?Quien haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales, podrá ser elegido únicamente para otro período?.

Como se observa, el texto sufrió la modificación del condicionante ?haya ejercido? por el de ?haya sido elegido?. Cambio en la redacción que a juicio de la Corte entraña una variación fundamental en el proyecto respaldado por los ciudadanos, pues transforma la propuesta inicial de aprobar la posibilidad de una segunda reelección mediando un período presidencial, en una totalmente distinta, consistente en una segunda reelección inmediata, es decir, la consulta pasa a ser sobre la posibilidad de tres períodos consecutivos por parte de una misma persona a cargo de la Presidencia de la República.

El tiempo en que estaba expresado el verbo haya ejercido implicaba que quien aspirara a un tercer período o segunda reelección a la Presidencia de la República debería haber cumplido con el tiempo total de los dos períodos anteriores, esto es, haberlos ejercido en su totalidad.

Por las características intrínsecas de nuestro sistema de gobierno presidencial, las elecciones que proveen el cargo de jefe de Estado y de Gobierno se realizan sin que el Presidente en ejercicio haya finalizado su período. En efecto, que la elección del Presidente se lleve a cabo por los ciudadanos origina que la elección tenga lugar antes de que el Presidente en ejercicio se haya separado del poder.

Lo anterior tiene una consecuencia trascendental en el alcance de la reforma propuesta, pues como fue redactada por el comité de promotores y respaldada por un número considerable de ciudadanos, era imposible que un Presidente aspirara a una segunda reelección ?un tercer período en la Presidencia- de forma continua, esto es, sin que mediara un período presidencial entre el último ejercido y aquel en que se podría presentar nuevamente como candidato a las elecciones.

Se tiene entonces que la propuesta apoyada por los ciudadanos era de segunda reelección pero no inmediata.

La modificación realizada por el Senado y, finalmente, aprobada por el Congreso contempla, ya no haber ejercido la presidencia por dos períodos constitucionales, sino haber sido elegido para ellos. La consecuencia más directa de dicha variación es que el Presidente reelegido por una vez puede aspirar a una segunda reelección para el período que sigue a la finalización de su segundo mandato. Dicha modificación, al contrario que el proyecto originalmente propuesto, permitiría que en la segunda reelección se tuviera un candidato Presidente al igual que en la primera reelección y no simplemente un ciudadano candidato.

Los argumentos antes mencionados y la jurisprudencia existente al respecto apoyan la conclusión que en este caso se trata de una modificación sustancial a la pregunta apoyada por el cinco por ciento de los ciudadanos -5%- inscritos en el censo electoral y presentada para su trámite al Congreso de la República. La diferencia esencial radica en que el texto presentado originalmente propone la reelección mediata y el finalmente aprobado, la inmediata, lo cual tiene repercusiones en los principios sustanciales que inspiran el proyecto, haciendo inconciliable una y otra propuesta de reforma constitucional.

Las consideraciones anteriormente expuestas permiten concluir lo siguiente:

El texto que recibió el apoyo de más del 5% de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente preguntaba sobre la reforma a la Constitución, en el sentido de permitir la segunda reelección del Presidente de forma mediata.

El articulado aprobado por el Congreso de la República pregunta a los ciudadanos sobre la reforma a la Constitución, en el sentido de permitir la segunda reelección del Presidente de forma inmediata.

Esta modificación tiene un carácter sustancial, pues el texto plasmado en la ley contempla un supuesto completamente distinto al que recibió inicialmente el apoyo popular.

Al realizar una modificación sustancial el Congreso excedió las limitaciones que el principio de democracia participativa le impone a su labor respecto de los proyectos de ley de iniciativa ciudadana. nota 6

· Necesidad de presentar al Congreso las certificaciones del Registrador Nacional sobre el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa popular legislativa para darle trámite

A juicio de la Corte, de la interpretación de la Ley 134 de 1994 (LEMP), se concluye la necesidad que el Registrador Nacional del Estado Civil expida dos certificaciones, una primera, sobre el cumplimiento del número de apoyos ciudadanos mínimo ?art. 24 LEMP- y, una segunda, dando fe del cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana, entre ellos el cumplimiento de los topes de financiación, tanto globales como individuales, que en cuanto iniciativa legislativa popular de carácter ciudadano debieron haberse respetado ?arts. 27 y 97 LEMP-. Dichas certificaciones constituyen el acervo documental que debe haberse presentado, junto con los demás requisitos exigidos por el art. 145 del Reglamento del Congreso y el art. 7º de la ley 819 de 2003, pues éstas se entienden parte integrante de los documentos que deben acompañar al proyecto de iniciativa presentado ante las cámaras.

Entre los documentos presentados encuentra la Corte que solamente figura una de las certificaciones exigidas por la LEMP, la que da fe del recaudo de por lo menos un número de apoyos equivalente al 5% de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente ?exigida por el Art. 24 LEMP-. Sin embargo, se echa de menos la certificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana, entre otros, los topes, globales e individuales, de financiación ?Art. 27 LEMP-.

En el caso concreto, el Registrador Nacional del Estado Civil no expidió esta certificación debido a las irregularidades que se presentaron durante el trámite de la iniciativa ciudadana relacionadas con la violación de los topes individuales y globales de financiación de este mecanismo de participación popular, lo que dio lugar a la posterior investigación que inició el Consejo Nacional Electoral (CNE). Esta razón pone de relieve el carácter sustancial de la certificación en comento porque no es un mero requisito de forma sino que cumple una finalidad estrechamente relacionada con los principios constitucionales en juego, a saber, el de transparencia y el de pluralismo político, porque acredita precisamente que estos principios no fueron vulnerados durante la etapa previa al inicio del procedimiento legislativo.

En esa medida para la Corte este es un vicio que afecta la validez del trámite legislativo, pues, esta última certificación resulta un elemento fundamental en la legitimación del proyecto de iniciativa porque cumple una finalidad de salvaguarda de la democracia, evitando que mecanismos de participación como la iniciativa legislativa se conviertan en instrumento de grupos que, con el suficiente dinero y sin un límite en los recursos que les es posible utilizar, terminen por apropiarse de la voluntad popular ciudadana en lo que a los mecanismos de participación se refiere, desdibujando completamente su esencia como expresión espontánea de los distintos pareceres de la sociedad.

Por estas razones, la Corte, en el caso ahora estudiado, corroboró el acaecimiento de un vicio de procedimiento que, por su significación y el momento de su ocurrencia, no podía ser subsanado. nota 7

· Necesidad de un enunciado normativo expreso en el texto de la ley para convocar el pueblo a referendo

La Corte Constitucional constató que la Ley 1354 de 2009 carece de un enunciado normativo que convoque al pueblo colombiano a participar en un referendo constitucional, mandato que constituye un elemento esencial de la ley, y cuya ausencia no puede ser suplida ni mediante la interpretación del titulo de la misma, ni mediante el decreto presidencial de convocatoria previsto en el artículo 34 de la Ley 134 de 1994.

Ahora bien, cuando en el examen de constitucionalidad de una ley la Corte percibe la ausencia de un contenido normativo ordenado por la Constitución, por regla general se acude a una modalidad específica de sentencias, las así denominadas sentencias integradoras, mediante las cuales se reparan las omisiones legislativas relativas. Empero en este caso la laguna normativa afecta un elemento esencial de la ley, sin el cual ésta no puede producir efectos jurídicos, en la medida que ni el Presidente ni la organización electoral estarían autorizados a adelantar los actos materiales que culminan con la votación popular, ni finalmente el pueblo está llamado a participar, por lo tanto la Corte Constitucional no puede incorporar la prescripción ausente al cuerpo de la ley y la única solución posible es la declaratoria de inexequibilidad de la misma.

Tampoco se trata de un vicio subsanable en el procedimiento de formación de la ley, porque éstos hacen referencia al trámite legislativo y no al contenido de la misma, como sucede en este caso, razón por la cual resulta improcedente el reenvío al órgano legislativo para que subsane la laguna normativa. En definitiva, se trata de un vicio material debido a la ausencia de un contenido específico en el cuerpo normativo objeto de examen, cuya consecuencia es la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1354 de 2009. nota 8



  1. Corte Constitucional, Sentencia C-141-10
  2. Corte Constitucional, Sentencia C-141-10
  3. Corte Constitucional, Sentencia C-141-10
  4. Corte Constitucional, Sentencia C-141-10
  5. Corte Constitucional, Sentencia C-141-10
  6. Corte Constitucional, Sentencia C-141-10. Ver en el mismo sentido la Sentencia C-397-10
  7. Corte Constitucional, Sentencia C-141-10. Ver en el mismo sentido la Sentencia C-397-10
  8. Corte Constitucional, Sentencia C-141-10

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