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1.1. Acción popular
1.1.1. Características esenciales: finalidad pública y naturaleza preventiva o restitutoria
Dentro de los mecanismos de protección de los derechos constitucionales, la Carta de 1991 elevó a cánon constitucional las denominadas acciones populares (art. 88, inciso primero, Constitución Política). Estos instrumentos buscan proteger esa categoría de derechos e intereses en cuanto se relacionan con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza que defina el legislador. El carácter público de las acciones populares, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés.
Otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran. Fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño. La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo. Solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que actúa en defensa del interés público o de una recompensa.
Las acciones populares buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio. Estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial." nota 1
Las acciones populares, aunque estén previstas para la preservación y protección de determinados derechos e intereses colectivos, pueden abarcar otros derechos de similar naturaleza, siempre que éstos sean definidos por la ley conforme a la Constitución, y no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones. Por su finalidad pública, las acciones populares no tienen un contenido subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la preexistencia de un daño que se quiera reparar, ni están condicionadas por ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de su condición de parte del pueblo. nota 2
El accionante manifiesta que sus derechos a la vida y a la propiedad privada han sido vulnerados por un Club Deportivo, toda vez que de las prácticas de tiro que allí se realizaban, las esquirlas y residuos de perdigones y platillos alcanzan los predios de su propiedad y ponen en peligro la integridad física y psicológica de las personas que allí habitan, como son el personal de trabajo y los huéspedes.
La titularidad de derechos cuya protección pide el accionante no pertenecen a la persona jurídica que representa, por lo tanto, no se configura uno de los requisitos necesarios para la procedencia de la acción de tutela, según el cual, es el titular de los derechos quién debe solicitar el amparo, a menos que se compruebe el no poder hacerlo en forma personal y lo manifieste en debida forma, cumpliéndose así la figura de la agencia oficiosa.
Entonces queda la inquietud de saber con certeza cuál es el mecanismo que el accionante como persona jurídica puede utilizar para la protección de los derechos que considera vulnerados. Frente a esta inquietud, debe resaltarse lo mencionado por el juez de segunda instancia, quien instó al actor para acudir a la acción popular con el fin de proteger los derechos colectivos de quienes conviven en vecindad con el accionado.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que deben darse ciertos presupuestos para poder hacer uso de este mecanismo de protección de derechos colectivos: Al respecto en la sentencia T-587 de 2009 se indicó:
??de la lectura sistemática de la ley que reglamentó la acción popular se tienen tres elementos que la identifican y definen:? i) la legitimación, pues es una acción pública a la que puede acceder cualquier persona natural o jurídica para la defensa de derechos que aunque no le pertenecen en forma específica al demandante su vulneración o amenaza le afecta (artículo 12 de la Ley 472 de 1998); ii) su objeto, en tanto que no fue diseñada para la protección de derechos subjetivos o intereses puramente particulares, sino para la prevención o eliminación de factores dañinos con incidencia colectiva, aunque en su salvaguarda indudablemente puedan protegerse derechos individuales (artículo 2º de la Ley 472 de 1998) y iii) la cosa juzgada, como quiera que los efectos del fallo que resuelve la controversia desbordan a las partes y resulta exigible respecto del público en general, salvo que aparezcan nuevas pruebas con posterioridad al fallo (artículo 35 de la Ley 472 de 1998, tal y como fue condicionado por la Corte Constitucional en sentencia C-622 de 2007. La corte deniega por improcedente la acción de tutela interpuesta, contra el Club Deportivo, pues no cabe duda que la acción popular es el mecanismo idóneo por medio del cual se pueden proteger los derechos colectivos de quienes viven en los alrededores del Club accionado, teniendo en cuenta que como persona jurídica, está legitimado para actuar en defensa de la colectividad. nota 1
El artículo 36 de la Ley 472 de 1998 establece que ?contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil? es demandado, al considerar el actor que la norma vulnera la Constitución, por eliminar de plano la posibilidad de acudir en recurso de apelación ante la instancia superior, en súplica dentro del curso de la segunda o única instancia y en queja cuando se niegue el recurso de apelación. Sostiene que con dicha medida se desamparan los intereses colectivos plasmados en el artículo 88 de la Carta, y, por ende, el principio de igualdad, toda vez que se discrimina a las personas que ejercen la acción popular no permitiéndoles que gocen de los mismos derechos, libertades y oportunidades que tienen las personas que acuden a otro tipo de acciones. Dentro de este contexto, la Corte define los aspectos más sobresalientes del procedimiento establecido para el ejercicio de las acciones populares:
- Celeridad y eficiencia del proceso. Se garantiza sometiendo el trámite de las acciones populares a los principios constitucionales y especialmente a los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia; imponiéndole al juez la obligación de impulsarlas oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria; otorgándoseles trámite preferencial con excepción del habeas corpus, la acción de tutela y la acción de cumplimiento; y permitiendo su ejercicio en todo tiempo, incluso durante los estados de excepción.
- Derechos que ampara. Las acciones populares son el mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 88 Superior y en la ley.
- Finalidad pública. Mediante las acciones populares no se persigue amparar intereses subjetivos, sino proteger a la comunidad en su conjunto y respecto de sus derechos e intereses colectivos.
- Legitimación. Pueden ser interpuestas por cualquier persona a nombre de la comunidad sin exigirse requisito sustancial de legitimación. Como el actor es un verdadero defensor del interés público se consagra un incentivo en su favor que es fijado por el juez entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales. Cuando el actor es una entidad pública el incentivo se destina al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.
- Carácter preventivo. Por los fines que las inspiran, las acciones populares no requieren para su ejercicio la existencia de un daño o perjuicio sobre los derechos que puedan amparar.
- Facilidades para interponerlas. Toda persona natural o jurídica puede interponer las acciones populares. Los legitimados para ejercerlas pueden hacerlo por sí mismos o por quien actúe a su nombre. En el primer caso se establece la intervención obligatoria de la Defensoría del Pueblo. El interesado podrá acudir ante el Personero Distrital o Municipal o a la Defensoría del Pueblo para que se le colabore con la elaboración de la demanda, para la cual no se establecen mayores requisitos. El juez podrá conceder el amparo de pobreza cuando fuere pertinente. El costo de los peritazgos corre por cuenta del Fondo para la Defensa de los Derechos e intereses colectivos.
- El papel del juez. El juez debe velar por el respeto del debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes.
- Contenido de la sentencia. La sentencia podrá contener una orden de hacer o de no hacer, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma de dinero. En el caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.
- Las acciones populares son por naturaleza acciones de derechos humanos y no de litis. Pues su objetivo no es buscar la solución de una controversia entre dos partes sino cesar la lesión o amenaza contra un derecho colectivo, y si es posible restablecer las cosas a su estado anterior.
Precisado lo anterior, la Corte señala que la medida contenida en la norma bajo revisión no se opone a la Carta Política por dos razones: la primera es que consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del Estado una labor anticipada de protección. La segunda, porque, la norma demandada no desconoce los artículos 88 y 89 de la Carta, en tanto estos no imponen al legislador la obligación de consagrar el recurso de apelación contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular. Por el contrario, la libertad de configuración en esta materia se desprende de estas normas superiores cuando en ellas se dispone expresamente que la ley regulará las acciones populares y establecerá los recursos y procedimientos necesarios para su efectividad. nota 1
La Corte estimó que es acorde con la Constitución extender la facultad de interponer acciones populares e intervenir en los procesos que se originan a funcionarios que tienen a su cargo la defensa de los derechos e intereses públicos, ya que ello refuerza la eficacia en el ejercicio de la acción. Por esta razón declaró constitucionales los artículos 12 (parcial) y 13 de la Ley 474 de 1998, que facultan a algunas autoridades públicas, como el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los alcaldes y los servidores públicos encargados de la protección de estos derechos, para interponer las acciones populares. nota 1
Un ciudadano demandó la inconstitucionalidad del artículo 11 de la Ley 472 de 1998 por la cual se regulan las acciones populares y de grupo. Para el actor, la norma mencionada, al establecer términos de caducidad para incoar las acciones populares viola el derecho de acceso a la administración de justicia, al impedir que la vulneración continua de derechos colectivos se discutan judicialmente luego de transcurrido un determinado tiempo. De acuerdo con la Corte, de manera acertada y acorde con el ordenamiento constitucional, la ley consagra la regla general según la cual, la acción popular puede promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo, sin límite de tiempo alguno.
Pero la excepción que en la misma disposición se prevé cuando la acción se dirige a ? volver las cosas a su estado anterior?, en cuanto establece un plazo de cinco (5) años para instaurarla, contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración, desconoce los mencionados derechos, ya que la acción popular no trata la protección de meros derechos subjetivos o intereses particulares, sino que versa sobre cuestiones de tal entidad, que su vulneración pone en peligro o ataca bienes valiosos para la sociedad, de tal forma que mientras subsista la vulneración y exista la posibilidad de volver las cosas al estado anterior, cualquiera de los miembros del grupo debe tener la oportunidad de acudir a la justicia, y la conducta de los responsables debe ser sancionada. Por lo anterior, se declara la inconstitucionalidad del término de caducidad previsto en la norma demandada para la interposición de las acciones populares. nota 1
El Presidente de la República presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad al proyecto de ley por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución en relación con el ejercicio de las Acciones Populares y de Grupo y se dictan otras disposiciones. Según el Gobierno, el artículo 9 del proyecto viola el artículo 88 de la Constitución, por cuanto restringe las acciones populares a las violaciones de los derechos colectivos que hayan acontecido en el pasado o que puedan sobrevenir en el futuro, dejando por fuera las lesiones que se desarrollen en el presente. A juicio de la Corte, el artículo del proyecto comprende el universo de las posibles vulneraciones. Expresó que, los agentes de las violaciones que en un momento se encuentren en curso - que por tanto no se limiten a amenazas -, quedan indefectiblemente cubiertos por la norma que se refiere indistintamente a los "que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos".
Esta interpretación, igualmente, encuentra fundamento dentro del articulado del proyecto. El artículo 2 dispone: "Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos (...)". Por lo anterior, la Corte declara infundadas, las objeciones sobre el artículo 9 del proyecto de ley. nota 1
Se demandó el artículo 27 de la ley 474/98, pues se considera que el pacto de cumplimiento propicia la negociación de la sanción jurídica, reduciendo la eficacia de la acción popular, teniendo en cuenta que los deberes de los funcionarios no son negociables. Además, la carga de publicar en un diario de amplia circulación nacional, la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento, puede resultar excesiva en el caso del demandante, afectando a la comunidad.
Para la Corte, el pacto de cumplimiento hace efectivos los principios de eficacia, economía y celeridad, pues persigue, previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados; versa sobre algo que se encuentra pendiente de determinación, pues al momento de intentarse el pacto de cumplimiento, aún no se ha impuesto sanción alguna. No obstante, no puede concederse a la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación.
Por lo anterior, la Corte decidió condicionar la exequibilidad del artículo acusado, en cuanto debe entenderse que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones técnicas que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, caso en el cual, el fallo que lo prueba tendrá apenas el alcance de cosa juzgada relativa. Por otro lado si se tiene en cuenta que en las acciones públicas rige por lo general el principio de gratuidad, así como que quien actúa en defensa de derechos e intereses de la comunidad a que pertenece, merece algún tipo de reconocimiento por su actuación, debe entenderse que la expresión ?partes involucradas?, para efectos de la publicación de la sentencia, se refiere exclusivamente al infractor que con su actuación vulneró los derechos e intereses objeto de dicho pacto. nota 1
Se demandaron los artículos 65, 70 y 71, por considerar que con la creación del Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos, al no entregarse el monto de la indemnización directamente a los afectados se tratan indistintamente acciones populares y de grupo, y se vulnera el debido proceso. Por otro lado, destinar las indemnizaciones no reclamadas un año después de reconocidas, a favor del fondo equivale a consagrar la pena de confiscación. Se establece además la posibilidad de que la Defensoría, cuya misión es la de proteger los derechos de los ciudadanos, se dedique a la financiación del ejercicio de acciones privadas que estos están en libertad de ejercer o no, y se le dan funciones de carácter financiero ajenas a su cargo.
Para la Corte tales normas son exequibles, en tanto resulta mas beneficioso para el indemnizado acudir a un órgano como la Defensoría para recibir el monto de la indemnización, pues ello permite que una entidad especializada en el apoyo de los ciudadanos y en la protección de sus derechos, administre esos dineros para efecto de la cancelación de las mencionadas indemnizaciones de forma más ágil, no tratándose de una cesión de recursos a una entidad, sino apenas de un encargo, para el control y pago, sin menoscabo de los derechos de los favorecidos con la sentencia.
No obstante, el hecho de que transcurra un año sin reclamar el pago de una indemnización no reconocida, no legitima desde el punto de vista constitucional, la pérdida de ese derecho, pues no se configura ninguna de las situaciones previstas como fundamento de la expropiación, por lo que se declaran inexequibles las expresiones ?... o cuando éste no concurriere a reclamarlo dentro del plazo de un (1) año contado a partir de la sentencia;? del literal c) del artículo 70. Ello no significa que no haya prescripción alguna para reclamar dicha indemnización, por lo que subsiste la prescripción ordinaria de la acción ejecutiva correspondiente, que no puede sujetarse a un plazo irrazonable, sin que haya inconstitucionalidad en la posibilidad de traslado del monto de esa indemnización al Fondo.
La creación de un Fondo que bajo la administración de la Defensoría del Pueblo, se encargue de financiar la presentación de las acciones populares y de grupo, es acorde con la naturaleza de esa entidad. Corresponde al Estado coadyuvar la defensa de derechos e intereses de la comunidad, lo que hace al subvencionar el ejercicio de ciertas acciones privadas, cuando sus titulares no están en condiciones de sufragar los gastos que se originen para acceder a la administración de justicia. nota 1
Por disposición de la Ley 472 de 1998, la autoridad judicial debe dar trámite de acción de tutela cuando al instaurarse una acción popular evidencie que se está ante la vulneración de un derecho de carácter fundamental, que deba ser objeto de amparo a través de la acción de tutela. Al efecto, el último inciso del artículo 5º de la misma ley, prescribe que ?promovida la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda?.
En este sentido la Corte reitera que así se instaure una acción popular, es procedente dar trámite de acción de tutela si se evidencia la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, que requiera de una protección judicial oportuna. nota 1
Se demandó la inconstitucionalidad de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Estas normas reconocen a los demandantes en acciones populares el derecho a recibir un incentivo económico, cuyo porcentaje varía cuando la acción popular se genera en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Para el demandante, el reconocimiento de este incentivo va en contravía de los postulados de la Constitución, según los cuales el principio de solidaridad se desarrolla como aquel deber de conducta desinteresado, en el cual el ciudadano actúa en la búsqueda del beneficio general y no de sus propios intereses. Además, viola el derecho a la igualdad, en virtud de la incongruencia que existe entre los dos artículos, ya que el artículo 39 fija un incentivo entre 1 y 150 salarios mínimos mientras que el artículo 40 establece que tendrán derecho a recibir el 15% del valor que recupere la entidad pública en razón de esta acción.
La Corte considera que las acciones populares combinan el deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social. Afirma, la Corte que, respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber de solidaridad, se prevé un estímulo que resulta válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el cual resulta proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del incentivo a decretar judicialmente. De suerte tal que, a tiempo que el demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma se siente retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos. Para la Corte, el incentivo económico es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir éste, la carga sería desproporcionada para quien inicia la acción.
En lo que respecta al incentivo para el caso de las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, encuentra la Corte que la distinción que se hace por el legislador es razonable ya que por esa vía se refuerza la protección al bien jurídico de la moralidad pública y el recto manejo de la administración publica y en consecuencia la diferenciación se encuentra constitucionalmente justificada.
La Corte encuentra ajustados a la Constitución los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y en consecuencia los declara exequibles. nota 1
Un representante de una organización no gubernamental interpuso demanda de acción civil popular dentro del proceso penal adelantado por la fiscalía contra un general retirado, por la comisión de hechos punibles relacionados con la creación de grupos paramilitares. En esta demanda se hacía una relación detallada de diversos hechos realizados, según el demandante, por militares y paramilitares, y que involucran a varias personas (el demandante indica los nombres de las personas muertas u objeto de maltratos -torturas, golpizas, descuartizamientos, etc.-) e identifica las comunidades amenazadas, hechos que el demandante consideraba como delitos de lesa humanidad.
El Fiscal General rechazó la constitución de parte civil-actor popular argumentando básicamente que el demandante no era víctima de los hechos punibles que él denuncia y que relata en su demanda. La fiscalía también precisó que el delito por el cual estaba investigado el general retirado no era de los considerados como de lesa humanidad sino por ?organizar, promover, armar o financiar grupos armados al margen de la ley?. Como quiera que tal conducta no guarda relación con crímenes de lesa humanidad, no puede el demandante actuar como ?representante de la humanidad?. El demandante presentó recurso de reposición el cual fue resuelto de manera negativa a sus pretensiones, con los mismos argumentos mencionados. Considerando que con esta actuación la fiscalía ha violado el derecho fundamental a la justicia, el demandante interpuso acción de tutela.
La Corte Constitucional, en decisión que amparó los derechos al debido proceso, a la verdad y a la justicia del demandante, revocó las decisiones del Fiscal General de la Nación mediante las cuales rechazó la constitución de parte civil solicitada y le ordenó admitir la demanda de constitución de parte civil.
La Corte admitió la legitimidad del demandante para constituirse en actor civil popular considerando, en primer lugar, el interés de la sociedad en su conjunto para establecer la verdad y la justicia, y, en segundo lugar, las características del demandante. Frente al primer aspecto, la Corte señaló que existen hechos punibles respecto de los cuales el interés de las víctimas y de los perjudicados en conocer la verdad de los hechos y en establecer responsabilidades individuales, se proyecta a la sociedad en su conjunto. La definición de los hechos punibles que suponen un interés de la sociedad en conocer la verdad y hacer justicia la encuentra en el sistema internacional de los derechos humanos, específicamente, los que consagran los crímenes de lesa humanidad. Teniendo en cuenta que se trata de hechos punibles trascendentales para la comunidad internacional y habida consideración de la naturaleza de los mismos, resulta claro que existe una identidad común, pues ellos implican graves atentados contra los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario y una severa puesta en peligro de la paz colectiva.
De acuerdo con lo expuesto, es razonable asumir que existe una relación entre la gravedad del hecho punible y la existencia de un interés de la sociedad en conocer la verdad y hacer justicia. En el plano interno los hechos punibles que pueden tener dicho efecto no se limitan a los crímenes de lesa humanidad o violación del Derecho Internacional Humanitario. Las condiciones particulares del país obligan a reconocer que otras conductas pueden tener una alta capacidad de alteración de la paz colectiva.
Cuando quiera que el bien jurídico supone una protección de los mínimos de civilidad ?en principio y no de manera exclusiva, respeto por los derechos humanos, respeto por el Derecho Internacional Humanitario y el respeto de la paz y seguridad colectiva -, el interés que legitima la conformación de la parte civil no se limita a un interés individual o de una comunidad determinada. En presencia de tales hechos punibles, está en jaque la sociedad entera y el conocimiento de la verdad y el logro de la justicia adquieren una mayor significación, pues se tornan en condiciones básicas para mantener la concordia y la paz. En presencia de hechos punibles que impliquen graves atentados contra los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario y una grave puesta en peligro de la paz colectiva, valorados por el respectivo juez o fiscal, debe admitirse la participación de la sociedad ?a través de un actor popular -, como parte civil en el proceso penal.
Respecto a las características que debe tener el actor popular ?en casos de graves atentados contra los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario y una grave puesta en peligro de la paz colectiva- la Corte ha dicho que deberá reunir condiciones que aseguren que no se trata de una persona con mera intención vindicativa, sino que demuestre un genuino compromiso con el esclarecimiento de los hechos investigados y con la promoción y protección de los valores jurídicos antes mencionados.
Bajo tales condiciones, no podía el fiscal, si se daban las circunstancias, negarse a autorizar la conformación de la parte civil ?por parte del demandante- en el proceso. Una negativa en tal sentido constituye una decisión judicial violatoria de la Constitución y de derechos fundamentales. La negativa del fiscal argumentando que el proceso se adelanta no por la comisión de hechos punibles calificables de lesa humanidad, sino por ?organizar, promover, armar o financiar grupos armados al margen de la ley?, resulta del todo insuficiente, pues no explica si la organización, promoción, o financiación de grupos al margen de la ley, por parte de un general de la República, tiene capacidad para alterar la seguridad y paz colectiva. Así mismo, según se desprende de la denuncia del demandante, la participación del general retirado fue mucho más allá.
El demandante ha demostrado un genuino interés por establecer la verdad y lograr la justicia en relación con los hechos acaecidos en la zona de Urabá durante los años 1997 y 1998. No puede pasar desapercibido que el demandante ha intentado por diversos medios informar al Estado colombiano sobre la ocurrencia de graves violaciones a los derechos humanos de los residentes de la zona. También, que el demandante no ha dudado en señalar los presuntos responsables y llegar a la conclusión de que se trata de una conducta sistemática y coordinada o planificada, de tal envergadura, que admiten, en su concepto, el calificativo de delitos de lesa humanidad. La denuncia formal de tales hechos y su intento por constituirse en parte civil ?como actor popular- son prueba de la intención real, y no meramente vindicativa, de lograr la protección y respeto de los derechos humanos en Colombia.
Dada la gravedad de las denuncias y el supuesto carácter sistemático y planificado de las mismas, resulta desproporcionado exigir que una comunidad aislada (y posiblemente, en extremo temerosa) comprenda la dimensión de un ?ataque sistemático? contra la población civil. En punto a los delitos de lesa humanidad, dada la exigencia internacional de sistematicidad y planificación, es natural que sean personas ajenas a la comunidad, con capacidad para observar un espectro mayor, quienes estén en situación de identificar y denunciar la comisión de tales hechos. Por lo mismo, también les asiste un interés genuino. nota 1
1.2.1. La preexistencia del grupo al daño no es requisito de procedibilidad de la acción de grupo
El actor señaló que el Consejo de Estado, y en especial la Sección Tercera de esa Corporación, había interpretado los artículos 3º, 46 y 48 de la Ley 472 de 1998 en el sentido de condicionar la procedencia de la acción de grupo a la circunstancia especial de la preexistencia del grupo. Según su parecer, esa interpretación es inconstitucional, pues agrega a la Ley un requisito de procedibilidad que ésta no prevé, lo cual vulnera el principio de legalidad y los derechos de acceso a la justicia, igualdad y asociación, además de que desconoce la naturaleza de las acciones de grupo. Por ello solicitó a la Corte que, a fin de excluir del ordenamiento la interpretación del Consejo de Estado, condicionara la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
La Corte afirmó que la teoría de la preexistencia del grupo puede inferirse de la definición legal de la acción de grupo incorporada en las disposiciones acusadas. En este caso, el Consejo de Estado no se inventó un requisito de procedibilidad, ni desplegó una labor creativa para incluir una exigencia normativa inexistente sino que infiere interpretativamente el requisito de procedibilidad del tenor literal y del contenido de los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998. La teoría de la preexistencia del grupo encuentra entonces un fundamento en las disposiciones legales citadas. Así, la Corte entendió que el ataque estaba materialmente encaminado a que se retiraran del ordenamiento aquellos apartes o reiteraciones de la definición legal de la acción de grupo contenida en los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998, que dan un sustento razonable a la teoría de la preexistencia del grupo elaborada por el Consejo de Estado.
Conforme al análisis de la Corte, la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad de la acción de grupo constituye una intervención desproporcionada del Legislador en el régimen de las acciones de grupo, y en el derecho de acceso a la justicia, por las siguientes razones: en primer lugar, porque no es posible verificar una adecuación entre su inclusión en los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998 (medio) y la pretendida reserva de las acciones de grupo para la protección de grupos de especial entidad, o para la indemnización de daños de importantes repercusiones sociales (fin constitucional); y en segundo lugar, porque su inclusión no era necesaria para conseguir dichos fines constitucionales, ya que existían otros medios, como diseñar e incluir otros requisitos de procedibilidad, que permitieran satisfacer en mayor medida y con menor desmedro del régimen constitucional de las acciones de grupo, la finalidad constitucional perseguida.
Además, encontró la Corte que este requisito desconoce el contexto del diseño constitucional de las acciones de grupo: el modelo de Estado constitucional y su sistema de garantías inspirado en los principios de efectividad de los derechos (Constitución Política art. 2º), y de prevalencia del derecho sustantivo (Constitución Política art. 228). Por esas razones, dicha exigencia desconoce el principio de igualdad en el acceso a la administración de justicia (Constitución Política arts. 13 y 228), al establecer una diferencia de trato en consideración al factor de la preexistencia del grupo, lo que implica la privación, para las personas no preagrupadas, de todas las ventajas procesales que caracterizan dichas acciones.
Finalmente, el requerimiento de que el grupo debe preexistir al daño desconoce la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo: reparar los perjuicios causados a un número plural de personas (Constitución Política art. 88), bajo la idea de que el objeto protegido por dichas acciones es un interés de grupo divisible (Constitución Política art. 89) que predetermina las condiciones para definir el grupo: no caracterizado según un principio de organización, y en ocasiones compuesto por personas de difícil identificación y determinación (grupo abierto). La Corte consideró que la expresión ?Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad? contenida en la parte final del inciso primero, de los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998, no contribuye a precisar los alcances de la acción de grupo, y por el contrario, en la medida en que reitera los elementos contenidos en la primera parte de ese inciso, da sustento legal a la doctrina de la preexistencia del grupo, la cual es contraria a la Carta. Por ello declaró inexequible ese aparte de la norma. nota 1
El alcalde de un municipio decidió autorizar la conexión de una urbanización en construcción al sistema de acueducto de la localidad, a pesar de existir un concepto técnico del Fondo de Acueducto y Alcantarillado en el que se estimaba inconveniente esta conexión, pues los recursos de agua disponibles serían insuficientes para abastecer a toda la población. Un habitante demandó, por medio de acción de tutela, al alcalde del municipio al considerar violado el derecho al acceso al agua potable de la comunidad, por el acto de esta autoridad. La Corte Constitucional al estudiar el caso estimó que la acción de tutela no era procedente pues las personas del municipio, y en especial el demandante, no ha habían sufrido un directo menoscabo de sus derechos fundamentales, toda vez que el servicio de agua potable no había sido suspendido.
Para la Corte la acción de tutela no permite el amparo de una expectativa contingente, ni mucho menos, de una situación que, con la adopción de ciertas medias ordinarias, evita que se ocasione un perjuicio irremediable. Por el contrario, en este caso es procedente la acción popular, que se encuentra consagrada en la Constitución y en la ley para la protección de los derechos e intereses colectivos, dentro de los cuales cabe destacar el patrimonio, el espacio, el ambiente, la moralidad administrativa, la seguridad y la salubridad pública, la lista a que hace referencia el artículo 88 no reviste el carácter de taxativa sino, por el contrario, es meramente enunciativa, correspondiéndole al legislador asumir la tarea de definir otros derechos e intereses colectivos que podrán ser protegidos mediante la utilización de esta valiosa herramienta jurídica. nota 1
En otro caso de revisión, el actor sostuvo que existe un proceso progresivo de contaminación de un río, con ocasión de los desechos líquidos que unas fábricas vierten sobre el cuerpo de agua dulce hasta el punto que lo que antes era fuente de vida y trabajo, se ha convertido en un peligro para la salud, porque de él se abastecen los acueductos de los pueblos riberanos, además de privar de una fuente de ingresos para muchas personas que vivían de la pesca. Ante estos hechos, la Corte expresó que no procede la tutela si se promueve para la defensa de derechos colectivos, porque éstos tienen sus propios mecanismos de amparo; o cuando se está frente a situaciones consumadas o definidas en sentencia con fuerza de cosa juzgada, porque en tales eventos ya no hay un derecho que tutelar porque lo procesalmente adecuado es adelantar la acción de restablecimiento para lograr la reparación respectiva, o porque la decisión definitiva es jurídicamente inalterable.
El mejor sistema conocido para identificar el carácter colectivo de un derecho consiste justamente en reconocer sus beneficiarios; con ello se logra, a su vez, establecer la naturaleza jurídica de la acción que lo protege. En el caso en concreto, la Corte sostuvo que los actores podían haber recurrido la acción popular para hacer valer sus pretensiones, porque el ejercicio de estos derechos no es de recibo a través de la tutela, y en el caso no aparece de manera clara la necesidad de impedir un perjuicio irremediable, que es el fundamento de la excepción prevista por la ley para que se autorice el ejercicio de la tutela en una situación que comprometa intereses o derechos colectivos (D. 2591/91, art. 6-3). nota 2
En otro caso, según el actor, una resolución del Consejo Nacional de Estupefacientes violó el artículo 79 de la Constitución que establece los "Derechos Colectivos y del Ambiente", pues la utilización del Glifosato amenaza el ambiente sano, y pone en peligro sitios de gran valor ecológico y destruye el ecosistema y viola los derechos de participación y a gozar de un hábitat adecuado. De acuerdo con la Corte, la Carta de 1991 es explícita en adoptar el modelo que consagra el "Derecho al goce de un ambiente sano" no como un derecho constitucional fundamental, sino como un derecho y un interés constitucional de carácter colectivo; en este sentido la Acción de Tutela, no es procedente para obtener de manera autónoma su protección pues, aquella procede para obtener el amparo de los derechos constitucionales fundamentales y no el de otros derechos que, como los colectivos, deben perseguirse judicialmente por virtud del ejercicio de las Acciones Populares o de las Acciones de Clase o de Grupo en los términos de su regulación legal.
Sin embargo, la misma Corte ha dicho que, el derecho al medio ambiente sano se encuentra protegido en el artículo 88 de la Constitución por medio de las acciones populares, que tienen procedencia en aquellos casos en los cuales la afectación de tal derecho vulnera un derecho constitucional o legal. Esta regla general debe ser complementada con una regla particular de conexidad, según la cual, en aquellos casos en los cuales, de la vulneración del derecho a gozar del medio ambiente resulte vulnerado igualmente un derecho fundamental, procede la acción de tutela como mecanismo judicial de protección del derecho colectivo al medio ambiente.
Para determinar la conexidad entre el derecho al medio ambiente sano y el derecho fundamental de aplicación inmediata se debe recurrir, inicialmente, al análisis del caso concreto. Es allí donde el juez observa las circunstancias específicas del caso para apreciar el grado de afectación del derecho fundamental y el juez deberá ordenar la tutela ejecutiva que se reclama. En el presente caso se niega la tutela pues no se invocó ni se demostró la vulneración de un derecho fundamental. nota 3
En otro caso de revisión posterior, el actor consideró violados sus derechos de locomoción, vida y salud, debido a las marchas campesinas por las que se inhabilitó transitoriamente parte de la carretera que conduce al lugar donde vive. La Corte expresó que el Decreto 2591 de 1991 dispone expresamente que, en principio, la acción de tutela no procederá cuando se pretenda proteger los derechos colectivos, advirtiendo, eso sí, que ello no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos de aquélla índole, siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha entendido que, si además de los intereses estrictamente colectivos, están comprometidos o en peligro, o son vulnerados derechos fundamentales de personas en concreto, por las mismas causas, procede la tutela para hacerlos efectivos. Sin embargo en este caso, no es procedente la acción de tutela por que carece de fundamento el cargo de violación o amenaza de los derechos fundamentales a la vida y a la salud. nota 4
Con el propósito de evitar un perjuicio irremediable el actor interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio, por considerar vulnerados su derecho fundamental a la vida y la de su familia, toda vez que la urbanización en la que habita presenta graves problemas en la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado. Afirmó la Corte que el actor no sólo tiene otro medio de defensa judicial, como es la acción popular, sino que puede ejercer otras acciones como demandante o coadyuvante en los juicios que se adelanten para solucionar el problema de alcantarillado en la urbanización en donde afirma habitar. Además, la acción de tutela es improcedente porque no hay ninguna prueba en el expediente en la que se constate que el hecho de que la urbanización no tenga un alcantarillado suficiente, pone en grave peligro la vida del demandante y la de su familia.
La Corte reiteró los elementos que deben reunirse para que se configure el perjuicio irremediable, criterios que se resumen así:
i) que el perjuicio sea inminente y grave, "que amenaza o está por suceder prontamente",
ii) que las medidas a adoptar sean urgentes, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio,
iii) no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona que la acción de tutela sea impostergable.
iv) La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
El alto Tribunal resalta que los problemas con el servicio de alcantarillado no son nuevos, sino que se remontan a años pasados; destaca que no es el juez de tutela el llamado a dilucidar asuntos económicos o administrativos que involucran responsabilidades de entidades públicas y privadas, sin que se esté ante la probada violación de derechos fundamentales, además no se constató la existencia de un perjuicio irremediable al demandante.
Por considerar que el actor no sólo tiene como otro medio de defensa judicial acudir a las acciones populares, sino que podría ejercer otras acciones e inclusive actuar por vía de coadyuvancia en las actuaciones que iniciaren las entidades públicas o la constructora, si se cumplen los requisitos legales, la Corte decidió no tutelar los derechos invocados. nota 1
1.5.1. Criterios para que proceda la tutela por vulneración de derechos colectivos en conexidad con derechos fundamentales
Los accionantes consideraron violados sus derechos a un medio ambiente sano y a la salud, en conexidad con los derechos a la vida, y, en especial, los derechos de los menores habitantes de la zona, por la instalación indebida de tuberías para alcantarillado, en carretera cercana a su zona de residencia. La Corte se refirió a las pautas señaladas en la jurisprudencia constitucional, para determinar las reglas de ponderación que debe tener en cuenta el juez para conceder una acción de tutela cuando de la vulneración de derechos colectivos se derive la afectación de derechos de carácter fundamental.
Primer criterio: La trascendencia que pueda tener un derecho colectivo en el ámbito de los derechos fundamentales, no lo hace perder su naturaleza de colectivo y su protección, por tanto, ha de lograrse a través de la acción diseñada para el efecto, y ésta no es otra que la acción popular. Sin embargo, si de la vulneración de un derecho de esa naturaleza, se desprenden graves consecuencias para los derechos fundamentales, la acción de tutela como mecanismo de defensa para éstos, será la procedente.
Segundo criterio: Conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la vulneración del derecho fundamental. Conexidad que debe arrojar una vulneración directa y clara de un derecho fundamental determinado. El daño o amenaza del derecho fundamental, debe ser consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo. Por tanto, ha de determinarse que la lesión o amenaza del derecho fundamental, es producto del desconocimiento de uno o varios derechos colectivos y no de otra causa.
Tercer criterio: La existencia de un daño o amenaza concreta de los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela o de su núcleo familiar. Este es un problema de legitimidad, pues sólo aquel que ve afectado directamente su derecho, puede reclamar su protección.
Cuarto criterio: Debe probarse fehacientemente la vulneración del derecho fundamental que se dice desconocido o amenazado. Para el efecto, el juez está obligado a analizar cada caso en concreto, para determinar la correspondiente vulneración. No basta afirmar la vulneración o amenaza de un derecho fundamental; se requiere tanto la prueba de su desconocimiento como la titularidad del derecho fundamental, por parte de quien invoca la acción de tutela.
Quinto criterio: La orden del juez debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental vulnerado más no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza. Estos criterios, parten de un mismo supuesto, la inexistencia de un medio judicial diverso de la acción de tutela para obtener la protección de los derechos fundamentales amenazados, pues la existencia de mecanismos alternos de defensa que puedan ser utilizados y calificados como eficaces para la protección del derecho fundamental, hacen improcedente la acción de tutela.
En el caso en concreto se denegó la tutela por que, ?salvo la alusión hecha por los actores en el escrito de la tutela sobre la afectación de los derechos a la salud de dos menores, de quienes no se tienen mayores datos, no aparece prueba alguna sobre el perjuicio de los derechos fundamentales ni de éstos ni de quienes instauraron la acción de tutela o de integrantes de su núcleo familiar, lo que lleva a la Corte a concluir que, no es la tutela la acción procedente para obtener la solución al problema de alcantarillado que se presenta en la zona donde habitan las personas que incoaron la acción, quienes tampoco demostraron encontrarse ante un perjuicio de carácter irremediable que convierta en procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Si bien los actores aceptan que el municipio ha estado haciendo la limpieza de los registros para solucionar el problema que se viene presentando, mientras se puede adoptar una decisión definitiva, aquellos consideran que la única solución viable, en este caso, es el cambio de redes de alcantarillado. Si bien esto parece ser cierto, no corresponde al juez de tutela ordenar la ejecución de la obra que demandan los actores, pues ello escapa a su competencia, dado que no existe derecho fundamental que proteger. nota 1
El actor instauró acción de tutela contra Alcaldía Distrital y la Secretaría del Espacio Público, por estimar violados el derecho de petición, la libertad económica y la iniciativa privada, el espacio público y la propiedad, debido a vendedores estacionarios que se instalaron en frente de su negocio. Ante esto la Corte ha establecido que la posibilidad de instaurar la acción de tutela para proteger derechos colectivos debe entenderse a la luz de la conexidad que entre éstos y los derechos fundamentales se presente. La acción consagrada de tutela hace referencia al amparo de derechos que son fundamentales y no abarca aquellos que, sin serlo (aunque puedan llegar a ese nivel por conexidad) tienen contemplada una vía constitucional diferente para su garantía y efectividad.
Tal es el caso de los que enuncian los artículos 87 y 88 de la Carta, para los cuales se han previsto directamente las acciones de cumplimiento y popular. De ese modo, sólo excepcionalmente y ante la coincidencia entre la violación de derechos fundamentales (directamente o por conexión) y derechos colectivos puede la acción de tutela sustituir o desplazar, para el fin prevalente de la efectiva y urgente protección de los primeros, a la vía judicial de la acción colectiva. Dígase lo mismo en el caso de la acción de cumplimiento. En el caso concreto, no encuentra la Sala que se presente el aludido vínculo entre el derecho colectivo al espacio público y algún derecho fundamental de la demandante.? nota 1
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1.1. Acción popular
1.1.1. Características esenciales: finalidad pública y naturaleza preventiva o restitutoria
Dentro de los mecanismos de protección de los derechos constitucionales, la Carta de 1991 elevó a cánon constitucional las denominadas acciones populares (art. 88, inciso primero, Constitución Política). Estos instrumentos buscan proteger esa categoría de derechos e intereses en cuanto se relacionan con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza que defina el legislador. El carácter público de las acciones populares, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés.
Otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran. Fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño. La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo. Solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que actúa en defensa del interés público o de una recompensa.
Las acciones populares buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio. Estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial." nota 1
Las acciones populares, aunque estén previstas para la preservación y protección de determinados derechos e intereses colectivos, pueden abarcar otros derechos de similar naturaleza, siempre que éstos sean definidos por la ley conforme a la Constitución, y no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones. Por su finalidad pública, las acciones populares no tienen un contenido subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la preexistencia de un daño que se quiera reparar, ni están condicionadas por ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de su condición de parte del pueblo. nota 2
- Corte Constitucional, Sentencia C-215-99, reiterada por T-066-95, T-500-94
- Corte Constitucional, Sentencia SU-067-93, reiterada por T-769-01, T-767-01, T-213-95, T-325-94, T-500-94
El accionante manifiesta que sus derechos a la vida y a la propiedad privada han sido vulnerados por un Club Deportivo, toda vez que de las prácticas de tiro que allí se realizaban, las esquirlas y residuos de perdigones y platillos alcanzan los predios de su propiedad y ponen en peligro la integridad física y psicológica de las personas que allí habitan, como son el personal de trabajo y los huéspedes.
La titularidad de derechos cuya protección pide el accionante no pertenecen a la persona jurídica que representa, por lo tanto, no se configura uno de los requisitos necesarios para la procedencia de la acción de tutela, según el cual, es el titular de los derechos quién debe solicitar el amparo, a menos que se compruebe el no poder hacerlo en forma personal y lo manifieste en debida forma, cumpliéndose así la figura de la agencia oficiosa.
Entonces queda la inquietud de saber con certeza cuál es el mecanismo que el accionante como persona jurídica puede utilizar para la protección de los derechos que considera vulnerados. Frente a esta inquietud, debe resaltarse lo mencionado por el juez de segunda instancia, quien instó al actor para acudir a la acción popular con el fin de proteger los derechos colectivos de quienes conviven en vecindad con el accionado.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que deben darse ciertos presupuestos para poder hacer uso de este mecanismo de protección de derechos colectivos: Al respecto en la sentencia T-587 de 2009 se indicó:
??de la lectura sistemática de la ley que reglamentó la acción popular se tienen tres elementos que la identifican y definen:? i) la legitimación, pues es una acción pública a la que puede acceder cualquier persona natural o jurídica para la defensa de derechos que aunque no le pertenecen en forma específica al demandante su vulneración o amenaza le afecta (artículo 12 de la Ley 472 de 1998); ii) su objeto, en tanto que no fue diseñada para la protección de derechos subjetivos o intereses puramente particulares, sino para la prevención o eliminación de factores dañinos con incidencia colectiva, aunque en su salvaguarda indudablemente puedan protegerse derechos individuales (artículo 2º de la Ley 472 de 1998) y iii) la cosa juzgada, como quiera que los efectos del fallo que resuelve la controversia desbordan a las partes y resulta exigible respecto del público en general, salvo que aparezcan nuevas pruebas con posterioridad al fallo (artículo 35 de la Ley 472 de 1998, tal y como fue condicionado por la Corte Constitucional en sentencia C-622 de 2007. La corte deniega por improcedente la acción de tutela interpuesta, contra el Club Deportivo, pues no cabe duda que la acción popular es el mecanismo idóneo por medio del cual se pueden proteger los derechos colectivos de quienes viven en los alrededores del Club accionado, teniendo en cuenta que como persona jurídica, está legitimado para actuar en defensa de la colectividad. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia T-086-10
El artículo 36 de la Ley 472 de 1998 establece que ?contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil? es demandado, al considerar el actor que la norma vulnera la Constitución, por eliminar de plano la posibilidad de acudir en recurso de apelación ante la instancia superior, en súplica dentro del curso de la segunda o única instancia y en queja cuando se niegue el recurso de apelación. Sostiene que con dicha medida se desamparan los intereses colectivos plasmados en el artículo 88 de la Carta, y, por ende, el principio de igualdad, toda vez que se discrimina a las personas que ejercen la acción popular no permitiéndoles que gocen de los mismos derechos, libertades y oportunidades que tienen las personas que acuden a otro tipo de acciones. Dentro de este contexto, la Corte define los aspectos más sobresalientes del procedimiento establecido para el ejercicio de las acciones populares:
- Celeridad y eficiencia del proceso. Se garantiza sometiendo el trámite de las acciones populares a los principios constitucionales y especialmente a los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia; imponiéndole al juez la obligación de impulsarlas oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria; otorgándoseles trámite preferencial con excepción del habeas corpus, la acción de tutela y la acción de cumplimiento; y permitiendo su ejercicio en todo tiempo, incluso durante los estados de excepción.
- Derechos que ampara. Las acciones populares son el mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 88 Superior y en la ley.
- Finalidad pública. Mediante las acciones populares no se persigue amparar intereses subjetivos, sino proteger a la comunidad en su conjunto y respecto de sus derechos e intereses colectivos.
- Legitimación. Pueden ser interpuestas por cualquier persona a nombre de la comunidad sin exigirse requisito sustancial de legitimación. Como el actor es un verdadero defensor del interés público se consagra un incentivo en su favor que es fijado por el juez entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales. Cuando el actor es una entidad pública el incentivo se destina al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.
- Carácter preventivo. Por los fines que las inspiran, las acciones populares no requieren para su ejercicio la existencia de un daño o perjuicio sobre los derechos que puedan amparar.
- Facilidades para interponerlas. Toda persona natural o jurídica puede interponer las acciones populares. Los legitimados para ejercerlas pueden hacerlo por sí mismos o por quien actúe a su nombre. En el primer caso se establece la intervención obligatoria de la Defensoría del Pueblo. El interesado podrá acudir ante el Personero Distrital o Municipal o a la Defensoría del Pueblo para que se le colabore con la elaboración de la demanda, para la cual no se establecen mayores requisitos. El juez podrá conceder el amparo de pobreza cuando fuere pertinente. El costo de los peritazgos corre por cuenta del Fondo para la Defensa de los Derechos e intereses colectivos.
- El papel del juez. El juez debe velar por el respeto del debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes.
- Contenido de la sentencia. La sentencia podrá contener una orden de hacer o de no hacer, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma de dinero. En el caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.
- Las acciones populares son por naturaleza acciones de derechos humanos y no de litis. Pues su objetivo no es buscar la solución de una controversia entre dos partes sino cesar la lesión o amenaza contra un derecho colectivo, y si es posible restablecer las cosas a su estado anterior.
Precisado lo anterior, la Corte señala que la medida contenida en la norma bajo revisión no se opone a la Carta Política por dos razones: la primera es que consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del Estado una labor anticipada de protección. La segunda, porque, la norma demandada no desconoce los artículos 88 y 89 de la Carta, en tanto estos no imponen al legislador la obligación de consagrar el recurso de apelación contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular. Por el contrario, la libertad de configuración en esta materia se desprende de estas normas superiores cuando en ellas se dispone expresamente que la ley regulará las acciones populares y establecerá los recursos y procedimientos necesarios para su efectividad. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia C-377-02
La Corte estimó que es acorde con la Constitución extender la facultad de interponer acciones populares e intervenir en los procesos que se originan a funcionarios que tienen a su cargo la defensa de los derechos e intereses públicos, ya que ello refuerza la eficacia en el ejercicio de la acción. Por esta razón declaró constitucionales los artículos 12 (parcial) y 13 de la Ley 474 de 1998, que facultan a algunas autoridades públicas, como el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los alcaldes y los servidores públicos encargados de la protección de estos derechos, para interponer las acciones populares. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia C-215-99
Un ciudadano demandó la inconstitucionalidad del artículo 11 de la Ley 472 de 1998 por la cual se regulan las acciones populares y de grupo. Para el actor, la norma mencionada, al establecer términos de caducidad para incoar las acciones populares viola el derecho de acceso a la administración de justicia, al impedir que la vulneración continua de derechos colectivos se discutan judicialmente luego de transcurrido un determinado tiempo. De acuerdo con la Corte, de manera acertada y acorde con el ordenamiento constitucional, la ley consagra la regla general según la cual, la acción popular puede promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo, sin límite de tiempo alguno.
Pero la excepción que en la misma disposición se prevé cuando la acción se dirige a ? volver las cosas a su estado anterior?, en cuanto establece un plazo de cinco (5) años para instaurarla, contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración, desconoce los mencionados derechos, ya que la acción popular no trata la protección de meros derechos subjetivos o intereses particulares, sino que versa sobre cuestiones de tal entidad, que su vulneración pone en peligro o ataca bienes valiosos para la sociedad, de tal forma que mientras subsista la vulneración y exista la posibilidad de volver las cosas al estado anterior, cualquiera de los miembros del grupo debe tener la oportunidad de acudir a la justicia, y la conducta de los responsables debe ser sancionada. Por lo anterior, se declara la inconstitucionalidad del término de caducidad previsto en la norma demandada para la interposición de las acciones populares. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia C-215-99
El Presidente de la República presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad al proyecto de ley por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución en relación con el ejercicio de las Acciones Populares y de Grupo y se dictan otras disposiciones. Según el Gobierno, el artículo 9 del proyecto viola el artículo 88 de la Constitución, por cuanto restringe las acciones populares a las violaciones de los derechos colectivos que hayan acontecido en el pasado o que puedan sobrevenir en el futuro, dejando por fuera las lesiones que se desarrollen en el presente. A juicio de la Corte, el artículo del proyecto comprende el universo de las posibles vulneraciones. Expresó que, los agentes de las violaciones que en un momento se encuentren en curso - que por tanto no se limiten a amenazas -, quedan indefectiblemente cubiertos por la norma que se refiere indistintamente a los "que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos".
Esta interpretación, igualmente, encuentra fundamento dentro del articulado del proyecto. El artículo 2 dispone: "Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos (...)". Por lo anterior, la Corte declara infundadas, las objeciones sobre el artículo 9 del proyecto de ley. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia C-036-98
Se demandó el artículo 27 de la ley 474/98, pues se considera que el pacto de cumplimiento propicia la negociación de la sanción jurídica, reduciendo la eficacia de la acción popular, teniendo en cuenta que los deberes de los funcionarios no son negociables. Además, la carga de publicar en un diario de amplia circulación nacional, la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento, puede resultar excesiva en el caso del demandante, afectando a la comunidad.
Para la Corte, el pacto de cumplimiento hace efectivos los principios de eficacia, economía y celeridad, pues persigue, previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados; versa sobre algo que se encuentra pendiente de determinación, pues al momento de intentarse el pacto de cumplimiento, aún no se ha impuesto sanción alguna. No obstante, no puede concederse a la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación.
Por lo anterior, la Corte decidió condicionar la exequibilidad del artículo acusado, en cuanto debe entenderse que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones técnicas que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, caso en el cual, el fallo que lo prueba tendrá apenas el alcance de cosa juzgada relativa. Por otro lado si se tiene en cuenta que en las acciones públicas rige por lo general el principio de gratuidad, así como que quien actúa en defensa de derechos e intereses de la comunidad a que pertenece, merece algún tipo de reconocimiento por su actuación, debe entenderse que la expresión ?partes involucradas?, para efectos de la publicación de la sentencia, se refiere exclusivamente al infractor que con su actuación vulneró los derechos e intereses objeto de dicho pacto. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia C-215-99
Se demandaron los artículos 65, 70 y 71, por considerar que con la creación del Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos, al no entregarse el monto de la indemnización directamente a los afectados se tratan indistintamente acciones populares y de grupo, y se vulnera el debido proceso. Por otro lado, destinar las indemnizaciones no reclamadas un año después de reconocidas, a favor del fondo equivale a consagrar la pena de confiscación. Se establece además la posibilidad de que la Defensoría, cuya misión es la de proteger los derechos de los ciudadanos, se dedique a la financiación del ejercicio de acciones privadas que estos están en libertad de ejercer o no, y se le dan funciones de carácter financiero ajenas a su cargo.
Para la Corte tales normas son exequibles, en tanto resulta mas beneficioso para el indemnizado acudir a un órgano como la Defensoría para recibir el monto de la indemnización, pues ello permite que una entidad especializada en el apoyo de los ciudadanos y en la protección de sus derechos, administre esos dineros para efecto de la cancelación de las mencionadas indemnizaciones de forma más ágil, no tratándose de una cesión de recursos a una entidad, sino apenas de un encargo, para el control y pago, sin menoscabo de los derechos de los favorecidos con la sentencia.
No obstante, el hecho de que transcurra un año sin reclamar el pago de una indemnización no reconocida, no legitima desde el punto de vista constitucional, la pérdida de ese derecho, pues no se configura ninguna de las situaciones previstas como fundamento de la expropiación, por lo que se declaran inexequibles las expresiones ?... o cuando éste no concurriere a reclamarlo dentro del plazo de un (1) año contado a partir de la sentencia;? del literal c) del artículo 70. Ello no significa que no haya prescripción alguna para reclamar dicha indemnización, por lo que subsiste la prescripción ordinaria de la acción ejecutiva correspondiente, que no puede sujetarse a un plazo irrazonable, sin que haya inconstitucionalidad en la posibilidad de traslado del monto de esa indemnización al Fondo.
La creación de un Fondo que bajo la administración de la Defensoría del Pueblo, se encargue de financiar la presentación de las acciones populares y de grupo, es acorde con la naturaleza de esa entidad. Corresponde al Estado coadyuvar la defensa de derechos e intereses de la comunidad, lo que hace al subvencionar el ejercicio de ciertas acciones privadas, cuando sus titulares no están en condiciones de sufragar los gastos que se originen para acceder a la administración de justicia. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia C-215-99
Por disposición de la Ley 472 de 1998, la autoridad judicial debe dar trámite de acción de tutela cuando al instaurarse una acción popular evidencie que se está ante la vulneración de un derecho de carácter fundamental, que deba ser objeto de amparo a través de la acción de tutela. Al efecto, el último inciso del artículo 5º de la misma ley, prescribe que ?promovida la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda?.
En este sentido la Corte reitera que así se instaure una acción popular, es procedente dar trámite de acción de tutela si se evidencia la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, que requiera de una protección judicial oportuna. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia T-410-03
Se demandó la inconstitucionalidad de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Estas normas reconocen a los demandantes en acciones populares el derecho a recibir un incentivo económico, cuyo porcentaje varía cuando la acción popular se genera en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Para el demandante, el reconocimiento de este incentivo va en contravía de los postulados de la Constitución, según los cuales el principio de solidaridad se desarrolla como aquel deber de conducta desinteresado, en el cual el ciudadano actúa en la búsqueda del beneficio general y no de sus propios intereses. Además, viola el derecho a la igualdad, en virtud de la incongruencia que existe entre los dos artículos, ya que el artículo 39 fija un incentivo entre 1 y 150 salarios mínimos mientras que el artículo 40 establece que tendrán derecho a recibir el 15% del valor que recupere la entidad pública en razón de esta acción.
La Corte considera que las acciones populares combinan el deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social. Afirma, la Corte que, respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber de solidaridad, se prevé un estímulo que resulta válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el cual resulta proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del incentivo a decretar judicialmente. De suerte tal que, a tiempo que el demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma se siente retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos. Para la Corte, el incentivo económico es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir éste, la carga sería desproporcionada para quien inicia la acción.
En lo que respecta al incentivo para el caso de las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, encuentra la Corte que la distinción que se hace por el legislador es razonable ya que por esa vía se refuerza la protección al bien jurídico de la moralidad pública y el recto manejo de la administración publica y en consecuencia la diferenciación se encuentra constitucionalmente justificada.
La Corte encuentra ajustados a la Constitución los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y en consecuencia los declara exequibles. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia C-459-04
Un representante de una organización no gubernamental interpuso demanda de acción civil popular dentro del proceso penal adelantado por la fiscalía contra un general retirado, por la comisión de hechos punibles relacionados con la creación de grupos paramilitares. En esta demanda se hacía una relación detallada de diversos hechos realizados, según el demandante, por militares y paramilitares, y que involucran a varias personas (el demandante indica los nombres de las personas muertas u objeto de maltratos -torturas, golpizas, descuartizamientos, etc.-) e identifica las comunidades amenazadas, hechos que el demandante consideraba como delitos de lesa humanidad.
El Fiscal General rechazó la constitución de parte civil-actor popular argumentando básicamente que el demandante no era víctima de los hechos punibles que él denuncia y que relata en su demanda. La fiscalía también precisó que el delito por el cual estaba investigado el general retirado no era de los considerados como de lesa humanidad sino por ?organizar, promover, armar o financiar grupos armados al margen de la ley?. Como quiera que tal conducta no guarda relación con crímenes de lesa humanidad, no puede el demandante actuar como ?representante de la humanidad?. El demandante presentó recurso de reposición el cual fue resuelto de manera negativa a sus pretensiones, con los mismos argumentos mencionados. Considerando que con esta actuación la fiscalía ha violado el derecho fundamental a la justicia, el demandante interpuso acción de tutela.
La Corte Constitucional, en decisión que amparó los derechos al debido proceso, a la verdad y a la justicia del demandante, revocó las decisiones del Fiscal General de la Nación mediante las cuales rechazó la constitución de parte civil solicitada y le ordenó admitir la demanda de constitución de parte civil.
La Corte admitió la legitimidad del demandante para constituirse en actor civil popular considerando, en primer lugar, el interés de la sociedad en su conjunto para establecer la verdad y la justicia, y, en segundo lugar, las características del demandante. Frente al primer aspecto, la Corte señaló que existen hechos punibles respecto de los cuales el interés de las víctimas y de los perjudicados en conocer la verdad de los hechos y en establecer responsabilidades individuales, se proyecta a la sociedad en su conjunto. La definición de los hechos punibles que suponen un interés de la sociedad en conocer la verdad y hacer justicia la encuentra en el sistema internacional de los derechos humanos, específicamente, los que consagran los crímenes de lesa humanidad. Teniendo en cuenta que se trata de hechos punibles trascendentales para la comunidad internacional y habida consideración de la naturaleza de los mismos, resulta claro que existe una identidad común, pues ellos implican graves atentados contra los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario y una severa puesta en peligro de la paz colectiva.
De acuerdo con lo expuesto, es razonable asumir que existe una relación entre la gravedad del hecho punible y la existencia de un interés de la sociedad en conocer la verdad y hacer justicia. En el plano interno los hechos punibles que pueden tener dicho efecto no se limitan a los crímenes de lesa humanidad o violación del Derecho Internacional Humanitario. Las condiciones particulares del país obligan a reconocer que otras conductas pueden tener una alta capacidad de alteración de la paz colectiva.
Cuando quiera que el bien jurídico supone una protección de los mínimos de civilidad ?en principio y no de manera exclusiva, respeto por los derechos humanos, respeto por el Derecho Internacional Humanitario y el respeto de la paz y seguridad colectiva -, el interés que legitima la conformación de la parte civil no se limita a un interés individual o de una comunidad determinada. En presencia de tales hechos punibles, está en jaque la sociedad entera y el conocimiento de la verdad y el logro de la justicia adquieren una mayor significación, pues se tornan en condiciones básicas para mantener la concordia y la paz. En presencia de hechos punibles que impliquen graves atentados contra los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario y una grave puesta en peligro de la paz colectiva, valorados por el respectivo juez o fiscal, debe admitirse la participación de la sociedad ?a través de un actor popular -, como parte civil en el proceso penal.
Respecto a las características que debe tener el actor popular ?en casos de graves atentados contra los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario y una grave puesta en peligro de la paz colectiva- la Corte ha dicho que deberá reunir condiciones que aseguren que no se trata de una persona con mera intención vindicativa, sino que demuestre un genuino compromiso con el esclarecimiento de los hechos investigados y con la promoción y protección de los valores jurídicos antes mencionados.
Bajo tales condiciones, no podía el fiscal, si se daban las circunstancias, negarse a autorizar la conformación de la parte civil ?por parte del demandante- en el proceso. Una negativa en tal sentido constituye una decisión judicial violatoria de la Constitución y de derechos fundamentales. La negativa del fiscal argumentando que el proceso se adelanta no por la comisión de hechos punibles calificables de lesa humanidad, sino por ?organizar, promover, armar o financiar grupos armados al margen de la ley?, resulta del todo insuficiente, pues no explica si la organización, promoción, o financiación de grupos al margen de la ley, por parte de un general de la República, tiene capacidad para alterar la seguridad y paz colectiva. Así mismo, según se desprende de la denuncia del demandante, la participación del general retirado fue mucho más allá.
El demandante ha demostrado un genuino interés por establecer la verdad y lograr la justicia en relación con los hechos acaecidos en la zona de Urabá durante los años 1997 y 1998. No puede pasar desapercibido que el demandante ha intentado por diversos medios informar al Estado colombiano sobre la ocurrencia de graves violaciones a los derechos humanos de los residentes de la zona. También, que el demandante no ha dudado en señalar los presuntos responsables y llegar a la conclusión de que se trata de una conducta sistemática y coordinada o planificada, de tal envergadura, que admiten, en su concepto, el calificativo de delitos de lesa humanidad. La denuncia formal de tales hechos y su intento por constituirse en parte civil ?como actor popular- son prueba de la intención real, y no meramente vindicativa, de lograr la protección y respeto de los derechos humanos en Colombia.
Dada la gravedad de las denuncias y el supuesto carácter sistemático y planificado de las mismas, resulta desproporcionado exigir que una comunidad aislada (y posiblemente, en extremo temerosa) comprenda la dimensión de un ?ataque sistemático? contra la población civil. En punto a los delitos de lesa humanidad, dada la exigencia internacional de sistematicidad y planificación, es natural que sean personas ajenas a la comunidad, con capacidad para observar un espectro mayor, quienes estén en situación de identificar y denunciar la comisión de tales hechos. Por lo mismo, también les asiste un interés genuino. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia T-249-03. Ver también Sentencia T-589-05
1.2.1. La preexistencia del grupo al daño no es requisito de procedibilidad de la acción de grupo
El actor señaló que el Consejo de Estado, y en especial la Sección Tercera de esa Corporación, había interpretado los artículos 3º, 46 y 48 de la Ley 472 de 1998 en el sentido de condicionar la procedencia de la acción de grupo a la circunstancia especial de la preexistencia del grupo. Según su parecer, esa interpretación es inconstitucional, pues agrega a la Ley un requisito de procedibilidad que ésta no prevé, lo cual vulnera el principio de legalidad y los derechos de acceso a la justicia, igualdad y asociación, además de que desconoce la naturaleza de las acciones de grupo. Por ello solicitó a la Corte que, a fin de excluir del ordenamiento la interpretación del Consejo de Estado, condicionara la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
La Corte afirmó que la teoría de la preexistencia del grupo puede inferirse de la definición legal de la acción de grupo incorporada en las disposiciones acusadas. En este caso, el Consejo de Estado no se inventó un requisito de procedibilidad, ni desplegó una labor creativa para incluir una exigencia normativa inexistente sino que infiere interpretativamente el requisito de procedibilidad del tenor literal y del contenido de los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998. La teoría de la preexistencia del grupo encuentra entonces un fundamento en las disposiciones legales citadas. Así, la Corte entendió que el ataque estaba materialmente encaminado a que se retiraran del ordenamiento aquellos apartes o reiteraciones de la definición legal de la acción de grupo contenida en los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998, que dan un sustento razonable a la teoría de la preexistencia del grupo elaborada por el Consejo de Estado.
Conforme al análisis de la Corte, la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad de la acción de grupo constituye una intervención desproporcionada del Legislador en el régimen de las acciones de grupo, y en el derecho de acceso a la justicia, por las siguientes razones: en primer lugar, porque no es posible verificar una adecuación entre su inclusión en los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998 (medio) y la pretendida reserva de las acciones de grupo para la protección de grupos de especial entidad, o para la indemnización de daños de importantes repercusiones sociales (fin constitucional); y en segundo lugar, porque su inclusión no era necesaria para conseguir dichos fines constitucionales, ya que existían otros medios, como diseñar e incluir otros requisitos de procedibilidad, que permitieran satisfacer en mayor medida y con menor desmedro del régimen constitucional de las acciones de grupo, la finalidad constitucional perseguida.
Además, encontró la Corte que este requisito desconoce el contexto del diseño constitucional de las acciones de grupo: el modelo de Estado constitucional y su sistema de garantías inspirado en los principios de efectividad de los derechos (Constitución Política art. 2º), y de prevalencia del derecho sustantivo (Constitución Política art. 228). Por esas razones, dicha exigencia desconoce el principio de igualdad en el acceso a la administración de justicia (Constitución Política arts. 13 y 228), al establecer una diferencia de trato en consideración al factor de la preexistencia del grupo, lo que implica la privación, para las personas no preagrupadas, de todas las ventajas procesales que caracterizan dichas acciones.
Finalmente, el requerimiento de que el grupo debe preexistir al daño desconoce la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo: reparar los perjuicios causados a un número plural de personas (Constitución Política art. 88), bajo la idea de que el objeto protegido por dichas acciones es un interés de grupo divisible (Constitución Política art. 89) que predetermina las condiciones para definir el grupo: no caracterizado según un principio de organización, y en ocasiones compuesto por personas de difícil identificación y determinación (grupo abierto). La Corte consideró que la expresión ?Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad? contenida en la parte final del inciso primero, de los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998, no contribuye a precisar los alcances de la acción de grupo, y por el contrario, en la medida en que reitera los elementos contenidos en la primera parte de ese inciso, da sustento legal a la doctrina de la preexistencia del grupo, la cual es contraria a la Carta. Por ello declaró inexequible ese aparte de la norma. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia C-569-04
El alcalde de un municipio decidió autorizar la conexión de una urbanización en construcción al sistema de acueducto de la localidad, a pesar de existir un concepto técnico del Fondo de Acueducto y Alcantarillado en el que se estimaba inconveniente esta conexión, pues los recursos de agua disponibles serían insuficientes para abastecer a toda la población. Un habitante demandó, por medio de acción de tutela, al alcalde del municipio al considerar violado el derecho al acceso al agua potable de la comunidad, por el acto de esta autoridad. La Corte Constitucional al estudiar el caso estimó que la acción de tutela no era procedente pues las personas del municipio, y en especial el demandante, no ha habían sufrido un directo menoscabo de sus derechos fundamentales, toda vez que el servicio de agua potable no había sido suspendido.
Para la Corte la acción de tutela no permite el amparo de una expectativa contingente, ni mucho menos, de una situación que, con la adopción de ciertas medias ordinarias, evita que se ocasione un perjuicio irremediable. Por el contrario, en este caso es procedente la acción popular, que se encuentra consagrada en la Constitución y en la ley para la protección de los derechos e intereses colectivos, dentro de los cuales cabe destacar el patrimonio, el espacio, el ambiente, la moralidad administrativa, la seguridad y la salubridad pública, la lista a que hace referencia el artículo 88 no reviste el carácter de taxativa sino, por el contrario, es meramente enunciativa, correspondiéndole al legislador asumir la tarea de definir otros derechos e intereses colectivos que podrán ser protegidos mediante la utilización de esta valiosa herramienta jurídica. nota 1
En otro caso de revisión, el actor sostuvo que existe un proceso progresivo de contaminación de un río, con ocasión de los desechos líquidos que unas fábricas vierten sobre el cuerpo de agua dulce hasta el punto que lo que antes era fuente de vida y trabajo, se ha convertido en un peligro para la salud, porque de él se abastecen los acueductos de los pueblos riberanos, además de privar de una fuente de ingresos para muchas personas que vivían de la pesca. Ante estos hechos, la Corte expresó que no procede la tutela si se promueve para la defensa de derechos colectivos, porque éstos tienen sus propios mecanismos de amparo; o cuando se está frente a situaciones consumadas o definidas en sentencia con fuerza de cosa juzgada, porque en tales eventos ya no hay un derecho que tutelar porque lo procesalmente adecuado es adelantar la acción de restablecimiento para lograr la reparación respectiva, o porque la decisión definitiva es jurídicamente inalterable.
El mejor sistema conocido para identificar el carácter colectivo de un derecho consiste justamente en reconocer sus beneficiarios; con ello se logra, a su vez, establecer la naturaleza jurídica de la acción que lo protege. En el caso en concreto, la Corte sostuvo que los actores podían haber recurrido la acción popular para hacer valer sus pretensiones, porque el ejercicio de estos derechos no es de recibo a través de la tutela, y en el caso no aparece de manera clara la necesidad de impedir un perjuicio irremediable, que es el fundamento de la excepción prevista por la ley para que se autorice el ejercicio de la tutela en una situación que comprometa intereses o derechos colectivos (D. 2591/91, art. 6-3). nota 2
En otro caso, según el actor, una resolución del Consejo Nacional de Estupefacientes violó el artículo 79 de la Constitución que establece los "Derechos Colectivos y del Ambiente", pues la utilización del Glifosato amenaza el ambiente sano, y pone en peligro sitios de gran valor ecológico y destruye el ecosistema y viola los derechos de participación y a gozar de un hábitat adecuado. De acuerdo con la Corte, la Carta de 1991 es explícita en adoptar el modelo que consagra el "Derecho al goce de un ambiente sano" no como un derecho constitucional fundamental, sino como un derecho y un interés constitucional de carácter colectivo; en este sentido la Acción de Tutela, no es procedente para obtener de manera autónoma su protección pues, aquella procede para obtener el amparo de los derechos constitucionales fundamentales y no el de otros derechos que, como los colectivos, deben perseguirse judicialmente por virtud del ejercicio de las Acciones Populares o de las Acciones de Clase o de Grupo en los términos de su regulación legal.
Sin embargo, la misma Corte ha dicho que, el derecho al medio ambiente sano se encuentra protegido en el artículo 88 de la Constitución por medio de las acciones populares, que tienen procedencia en aquellos casos en los cuales la afectación de tal derecho vulnera un derecho constitucional o legal. Esta regla general debe ser complementada con una regla particular de conexidad, según la cual, en aquellos casos en los cuales, de la vulneración del derecho a gozar del medio ambiente resulte vulnerado igualmente un derecho fundamental, procede la acción de tutela como mecanismo judicial de protección del derecho colectivo al medio ambiente.
Para determinar la conexidad entre el derecho al medio ambiente sano y el derecho fundamental de aplicación inmediata se debe recurrir, inicialmente, al análisis del caso concreto. Es allí donde el juez observa las circunstancias específicas del caso para apreciar el grado de afectación del derecho fundamental y el juez deberá ordenar la tutela ejecutiva que se reclama. En el presente caso se niega la tutela pues no se invocó ni se demostró la vulneración de un derecho fundamental. nota 3
En otro caso de revisión posterior, el actor consideró violados sus derechos de locomoción, vida y salud, debido a las marchas campesinas por las que se inhabilitó transitoriamente parte de la carretera que conduce al lugar donde vive. La Corte expresó que el Decreto 2591 de 1991 dispone expresamente que, en principio, la acción de tutela no procederá cuando se pretenda proteger los derechos colectivos, advirtiendo, eso sí, que ello no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos de aquélla índole, siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha entendido que, si además de los intereses estrictamente colectivos, están comprometidos o en peligro, o son vulnerados derechos fundamentales de personas en concreto, por las mismas causas, procede la tutela para hacerlos efectivos. Sin embargo en este caso, no es procedente la acción de tutela por que carece de fundamento el cargo de violación o amenaza de los derechos fundamentales a la vida y a la salud. nota 4
- Corte Constitucional, Sentencia T-225-93
- Corte Constitucional, Sentencia T-254-93
- Corte Constitucional, Sentencia SU-067-93, reiterada por T-769-01, T-767-01, T-213-95, T-325-94, T-500-94, T-163-93
- Corte Constitucional, Sentencia SU-257-97 Reiterada por T-863A-99
Con el propósito de evitar un perjuicio irremediable el actor interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio, por considerar vulnerados su derecho fundamental a la vida y la de su familia, toda vez que la urbanización en la que habita presenta graves problemas en la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado. Afirmó la Corte que el actor no sólo tiene otro medio de defensa judicial, como es la acción popular, sino que puede ejercer otras acciones como demandante o coadyuvante en los juicios que se adelanten para solucionar el problema de alcantarillado en la urbanización en donde afirma habitar. Además, la acción de tutela es improcedente porque no hay ninguna prueba en el expediente en la que se constate que el hecho de que la urbanización no tenga un alcantarillado suficiente, pone en grave peligro la vida del demandante y la de su familia.
La Corte reiteró los elementos que deben reunirse para que se configure el perjuicio irremediable, criterios que se resumen así:
i) que el perjuicio sea inminente y grave, "que amenaza o está por suceder prontamente",
ii) que las medidas a adoptar sean urgentes, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio,
iii) no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona que la acción de tutela sea impostergable.
iv) La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
El alto Tribunal resalta que los problemas con el servicio de alcantarillado no son nuevos, sino que se remontan a años pasados; destaca que no es el juez de tutela el llamado a dilucidar asuntos económicos o administrativos que involucran responsabilidades de entidades públicas y privadas, sin que se esté ante la probada violación de derechos fundamentales, además no se constató la existencia de un perjuicio irremediable al demandante.
Por considerar que el actor no sólo tiene como otro medio de defensa judicial acudir a las acciones populares, sino que podría ejercer otras acciones e inclusive actuar por vía de coadyuvancia en las actuaciones que iniciaren las entidades públicas o la constructora, si se cumplen los requisitos legales, la Corte decidió no tutelar los derechos invocados. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia T-037-05
1.5.1. Criterios para que proceda la tutela por vulneración de derechos colectivos en conexidad con derechos fundamentales
Los accionantes consideraron violados sus derechos a un medio ambiente sano y a la salud, en conexidad con los derechos a la vida, y, en especial, los derechos de los menores habitantes de la zona, por la instalación indebida de tuberías para alcantarillado, en carretera cercana a su zona de residencia. La Corte se refirió a las pautas señaladas en la jurisprudencia constitucional, para determinar las reglas de ponderación que debe tener en cuenta el juez para conceder una acción de tutela cuando de la vulneración de derechos colectivos se derive la afectación de derechos de carácter fundamental.
Primer criterio: La trascendencia que pueda tener un derecho colectivo en el ámbito de los derechos fundamentales, no lo hace perder su naturaleza de colectivo y su protección, por tanto, ha de lograrse a través de la acción diseñada para el efecto, y ésta no es otra que la acción popular. Sin embargo, si de la vulneración de un derecho de esa naturaleza, se desprenden graves consecuencias para los derechos fundamentales, la acción de tutela como mecanismo de defensa para éstos, será la procedente.
Segundo criterio: Conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la vulneración del derecho fundamental. Conexidad que debe arrojar una vulneración directa y clara de un derecho fundamental determinado. El daño o amenaza del derecho fundamental, debe ser consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo. Por tanto, ha de determinarse que la lesión o amenaza del derecho fundamental, es producto del desconocimiento de uno o varios derechos colectivos y no de otra causa.
Tercer criterio: La existencia de un daño o amenaza concreta de los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela o de su núcleo familiar. Este es un problema de legitimidad, pues sólo aquel que ve afectado directamente su derecho, puede reclamar su protección.
Cuarto criterio: Debe probarse fehacientemente la vulneración del derecho fundamental que se dice desconocido o amenazado. Para el efecto, el juez está obligado a analizar cada caso en concreto, para determinar la correspondiente vulneración. No basta afirmar la vulneración o amenaza de un derecho fundamental; se requiere tanto la prueba de su desconocimiento como la titularidad del derecho fundamental, por parte de quien invoca la acción de tutela.
Quinto criterio: La orden del juez debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental vulnerado más no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza. Estos criterios, parten de un mismo supuesto, la inexistencia de un medio judicial diverso de la acción de tutela para obtener la protección de los derechos fundamentales amenazados, pues la existencia de mecanismos alternos de defensa que puedan ser utilizados y calificados como eficaces para la protección del derecho fundamental, hacen improcedente la acción de tutela.
En el caso en concreto se denegó la tutela por que, ?salvo la alusión hecha por los actores en el escrito de la tutela sobre la afectación de los derechos a la salud de dos menores, de quienes no se tienen mayores datos, no aparece prueba alguna sobre el perjuicio de los derechos fundamentales ni de éstos ni de quienes instauraron la acción de tutela o de integrantes de su núcleo familiar, lo que lleva a la Corte a concluir que, no es la tutela la acción procedente para obtener la solución al problema de alcantarillado que se presenta en la zona donde habitan las personas que incoaron la acción, quienes tampoco demostraron encontrarse ante un perjuicio de carácter irremediable que convierta en procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Si bien los actores aceptan que el municipio ha estado haciendo la limpieza de los registros para solucionar el problema que se viene presentando, mientras se puede adoptar una decisión definitiva, aquellos consideran que la única solución viable, en este caso, es el cambio de redes de alcantarillado. Si bien esto parece ser cierto, no corresponde al juez de tutela ordenar la ejecución de la obra que demandan los actores, pues ello escapa a su competencia, dado que no existe derecho fundamental que proteger. nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia T-1451-00, ver sentencias T-500-94, T-231-93, T-062-95, SU-1116-01, T-437-92, T-182-08
El actor instauró acción de tutela contra Alcaldía Distrital y la Secretaría del Espacio Público, por estimar violados el derecho de petición, la libertad económica y la iniciativa privada, el espacio público y la propiedad, debido a vendedores estacionarios que se instalaron en frente de su negocio. Ante esto la Corte ha establecido que la posibilidad de instaurar la acción de tutela para proteger derechos colectivos debe entenderse a la luz de la conexidad que entre éstos y los derechos fundamentales se presente. La acción consagrada de tutela hace referencia al amparo de derechos que son fundamentales y no abarca aquellos que, sin serlo (aunque puedan llegar a ese nivel por conexidad) tienen contemplada una vía constitucional diferente para su garantía y efectividad.
Tal es el caso de los que enuncian los artículos 87 y 88 de la Carta, para los cuales se han previsto directamente las acciones de cumplimiento y popular. De ese modo, sólo excepcionalmente y ante la coincidencia entre la violación de derechos fundamentales (directamente o por conexión) y derechos colectivos puede la acción de tutela sustituir o desplazar, para el fin prevalente de la efectiva y urgente protección de los primeros, a la vía judicial de la acción colectiva. Dígase lo mismo en el caso de la acción de cumplimiento. En el caso concreto, no encuentra la Sala que se presente el aludido vínculo entre el derecho colectivo al espacio público y algún derecho fundamental de la demandante.? nota 1
- Corte Constitucional, Sentencia T-944-99, T-220-95, T-284-95, T-229-93, T-449-93
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